Г.И. СУХОВА

Г.И. Сухова, заслуженный юрист Российской Федерации.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации одобрил обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда, доведенный до сведения арбитражных судов Информационным письмом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.01.2000 N 51 .
-------------------------------
См.: Вестник ВАС РФ. 2000. N 3. С. 32 - 44.

Этот обзор представляет интерес прежде всего тем, что отражает правоприменительную практику, сложившуюся недавно в связи с изменением законодательства, регулирующего правоотношения участников договора строительного подряда, в частности практику применения нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Особо выделены те вопросы, которые получили принципиально новое разрешение по сравнению с ранее действовавшим законодательством.
Статья 740 ГК РФ определяет договор подряда как договор, направленный на достижение конкретного результата в виде создания объекта недвижимости.
Поскольку строительный подряд - это договор длительного исполнения, особую актуальность приобретает вопрос о том, кто является собственником результата работ в период действия договора и когда возникает у заказчика право осуществлять в отношении результата договора строительного подряда весь комплекс правомочий собственника.
В обзоре дан однозначный ответ на этот вопрос: право собственности на результат договора строительного подряда возникает у заказчика после получения результата работ от подрядчика и регистрации его как объекта недвижимости в установленном порядке.
Необходимо обратить внимание на то, что это положение относится и к незавершенному строительству в случаях досрочного прекращения договора, если заказчик выразил желание на получение незавершенного результата работ.
В пункте 21 обзора рассматривается ситуация, когда после прекращения договора строительного подряда заказчик заключил договор простого товарищества, в качестве вклада в которое внес незавершенный объект строительства.
Отмечая, что по конкретному делу не выяснено, осуществлялась ли передача незавершенного строительства от подрядчика заказчику и произведена ли его регистрация как объекта недвижимости в порядке, установленном статьей 25 Закона Российской Федерации "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Высший Арбитражный Суд поддержал кассационную инстанцию: без выполнения указанных действий совершение сделок с незавершенным строительством неправомерно.
При рассмотрении дел, связанных с договором строительного подряда, момент перехода права собственности иногда связывают непосредственно с моментом перехода риска случайной гибели результата работ.
В обзоре правомерно указано на то, что по договору строительного подряда риск случайной гибели результата работ переходит до момента перехода права собственности к заказчику. В соответствии со статьей 705 ГК РФ риск случайной гибели переходит на заказчика с момента фактического получения результата работ от подрядчика, если такая передача осуществлена своевременно.
Это полностью соответствует статье 209 ГК РФ, которая устанавливает возможность исключения из общего правила.
Таким образом, заказчик, который принял строительный объект, но не осуществил его государственную регистрацию, не имея права распоряжаться этим объектом, уже несет ответственность за его гибель по независящим от него обстоятельствам.
Пункт 20 обзора определяет понятие "случайная гибель результата работ" как его уничтожение по обстоятельствам, не зависящим от обеих сторон.
В названном пункте обращается внимание судов на то, что в случае гибели результата работ или отдельных материалов подлежит тщательному выяснению причина уничтожения имущества. В том случае, когда речь идет о неисполнении одной из сторон своих договорных обязательств, нормы о риске случайной гибели не применяются.
В практике арбитражных судов наибольшее распространение получили споры по расчетам за выполненные работы в период действия договора.
В обзоре дана правильная правовая квалификация этим спорам.
Из статьи 711 ГК РФ следует, что расчеты по договору подряда производятся, как правило, после достижения результата работ, однако договором может быть предусмотрена предварительная оплата выполненной работы или ее этапов.
Платежи на основании ежемесячных актов приемки работ по распространенной форме N 2 по существу представляют собой разновидность предварительных расчетов в виде перечисления денежных средств в размере стоимости работ, выполненных в предыдущем месяце.
На первый взгляд правильная квалификация такого договорного условия не носит прикладного характера. Однако это не так.
Определив правовую природу ежемесячных актов приемки работ, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, по существу, дал ответы на многие вопросы, возникающие в практике, в частности, применяются ли требования статьи 753 ГК РФ и меры ответственности, определенные статьей 721 ГК РФ, при составлении таких актов.
Поскольку названные акты рассматриваются как документ, необходимый для проведения предварительных платежей, то есть это скорее расчетный документ, чем документ приемки работ в смысле статьи 753 ГК РФ, отрицательный ответ на поставленные вопросы кажется очевидным.
Такая оценка правового значения актов формы N 2 обусловила поддержку позиции тех судов, которые при разрешении спора по предварительной оплате работ определяют ее размер с учетом всех документально обоснованных возражений заказчика по качеству и объему фактического выполнения (пункты 12 и 13 обзора).
Интерес представляет практика применения статьи 717 ГК РФ.
Некоторые суды при разрешении споров неправильно исходят из того, что в названной статье установлена твердая сумма возмещения убытков подрядчику в случае его одностороннего отказа от исполнения договора.
В пункте 19 обзора рассматривается пример правильного подхода суда к толкованию статьи 717 ГК РФ как правовой нормы, определяющей максимальный предел подлежащих возмещению убытков.
Таким образом, споры по применению названной статьи не исключают необходимость доказывания размера ущерба и причинной связи между односторонним отказом заказчика от заключения договора и возникшими у подрядчика убытками. Эта часть обзора предостерегает суды от возможной ошибки - толкования предельного размера компенсации как твердой суммы, подлежащей взысканию независимо от фактического размера ущерба.
Обзор дал ответ на вопрос о том, что является существенным условием договора строительного подряда.
Из пунктов 4 и 5 обзора следует, что безусловно к таковым относятся условия о сроке выполнения работ и предмете договора.
Однако, если внимательно прочитать пункты 2 - 5 обзора, можно прийти к выводу о необходимости очень осторожного подхода судов к правовой оценке доводов заказчика о том, что договор строительного подряда следует признать недействительным или незаключенным, когда такие аргументы выдвигаются в качестве обоснования причин отказа от оплаты работ.
Трудно согласиться с судами, признающими недействительным договор строительного подряда как оспоримую сделку, в то время как договор выполнен и результат строительного подряда принят заказчиком. Также нельзя назвать правильной практику признания договора незаключенным, когда отсутствуют те или иные составные части технической документации или условие о сроке выполнения работ, в то время как отсутствие такой документации или названного условия в договоре не создало сторонам препятствий в исполнении договора и его результат достигнут.
Арбитражные суды не должны позволять использовать институт судебной защиты как средство ухода от исполнения договорных обязательств. В рассматриваемых случаях таким обязательством является условие об оплате произведенных и принятых работ.
Изложенное не означает, что для удовлетворения требования подрядчика по расчету за произведенные работы на объекте недвижимости достаточно подтвердить факт их выполнения.
В пункте 1 обзора приводится пример, когда основанием для отказа в иске послужило не само непредставление договора и акта приемки работ, а то, что отсутствие названных документов явилось одним из доказательств недостижения предварительной договоренности о выполнении работ или последующего согласия их принять.
Более того, в рассматриваемом деле их выполнение вызывало дополнительные затраты на реконструкцию, поскольку произведенное необходимо было разобрать и воссоздать ранее существовавшие конструктивные элементы здания.
Если бы сделанное подрядчиком не исключало возможности его использования, решение по делу могло быть иным, так как в этом случае собственник строения не должен получить приращение стоимости своего имущества, не возместив подрядчику произведенных им затрат, даже если они не были предварительно согласованы.
Статьей 753 ГК РФ предусмотрены случаи, когда сдача результата работ может считаться произведенной надлежащим образом при наличии акта, подписанного только подрядчиком. Тогда бремя доказывания того, что обязательство по договору не исполнено надлежащим образом, лежит на заказчике. В этом смысле следует понимать норму пункта 4 статьи 753 ГК РФ о том, что односторонний акт может быть признан судом недействительным, если мотивы отказа от подписания акта признаны им обоснованными.
Наличие нечетких формулировок в названной статье и использование выражения "признание акта недействительным", ассоциирующегося с вполне определенными правовым институтом и способом защиты права, вызвало необходимость разъяснить позицию арбитражных судов при применении указанной статьи (п. 14 обзора).
Ссылаясь на то, что результат договора подряда не достигнут и денежное обязательство не возникло, заказчик только опровергает факты, положенные в основу иска подрядчика, не заявляя при этом самостоятельного требования, которое могло бы составлять предмет встречного иска.
В обзоре не нашел отражения ряд интересных вопросов, в частности о возможности заключения сделки уступки требования по договору строительного подряда, об использовании удержания как меры обеспечения исполнения обязательства, поскольку соответствующая практика еще только формируется, и в настоящее время не представляется возможным дать какие-либо общие рекомендации при рассмотрении конкретных дел.
Быть может, эти вопросы найдут свое отражение в следующих обзорах.

"Вестник ВАС РФ", 2000, N 6

А.П. ФОКОВ

Фоков А.П., к.ю.н., доцент.

Конституция Российской Федерации, принятая 25 декабря 1993 года, провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище (ст. 40). Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.
До недавнего времени граждане удовлетворяли свои жилищные потребности главным образом за счет жилья, получаемого на условиях договора найма в пользование из государственного и общественного жилищного фонда, и лишь небольшая часть населения - за счет индивидуального жилищного фонда (через жилищные, жилищно-строительные кооперативы).
В связи с переходом к рыночной экономике назрела острая необходимость в выработке новых подходов к решению жилищной проблемы. На сегодняшний день принцип распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, изменился в сторону преимущественного его строительства (приобретения) за счет собственных средств граждан.
Реформа жилищно-коммунальной сферы призвана повысить эффективность использования и улучшения сохранности жилищного фонда, развить у граждан, проживающих в жилых домах и жилых помещениях, чувство хозяина дома, квартиры .
--------------------------------
Седугин П.И. Кто в жилом доме хозяин? // Жилищное право. 1998. N 2. С. 13.

Как правильно отмечают исследователи , актуальность темы обусловлена ее большим теоретическим и практическим значением для совершенствования российского законодательства в области долевого участия в финансировании гражданами жилищного строительства.
--------------------------------
Лапутева Е.В. Совершенствование договорных отношений в области жилищного строительства: Автореф. дис... к.ю.н. М., 2003.

Действительно, в настоящее время жилищный вопрос удерживает пальму первенства среди иных проблем, требующих первоочередного разрешения. Особенно остро жилищная проблема влияет на демографическую ситуацию в стране. В частности, результаты социологических опросов показывают, что среди причин, по которым молодые семьи не желают иметь детей, на первом месте стоит отсутствие перспектив на приобретение жилья. В России распадается почти половина заключенных браков, а средняя продолжительность брака у разведенной молодежи в возрасте до 30 лет составляет 3,1 года. По причине разводов ежегодно 500 тысяч детей остаются без одного родителя.
Наличие жилищных проблем оказывает негативное воздействие и на другие социальные показатели, в том числе на состояние здоровья молодежи, уровень ее образования, рост преступности и другие. Граждане, не надеясь на помощь государства, вкладывают свои денежные средства в финансирование строительства, заключая при этом договоры долевого участия в строительстве или другие подобные договоры. Однако суть указанных договоров, их правовая природа не определены в России на законодательном уровне. Отсутствие источников законодательного оформления отношений по долевому строительству, противоречивость правовой природы договора и практическая значимость договоров для привлечения средств физических лиц в строительство жилья и послужили основанием для обобщения практики рассмотрения судами РФ дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов .
--------------------------------
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 2. С. 17 - 24.

Отметим, что еще в дореволюционной цивилистической литературе проф. Мейер Д.И. отмечал, что "легко смешать способы приобретения права собственности со способами других прав", тогда как современные исследователи возникновение права собственности связывают с наступлением определенных юридических фактов, перечисленных в главе 14 ГК, которые именуются основаниями или способами приобретения права собственности.
--------------------------------
Мейер Д.И. Русское гражданское право: (В 2-х ч.). Часть 2: 1902 г. М., 1997. С. 53.

Вопрос о разграничении понятий "основания приобретения права собственности" и "способы приобретения права собственности" довольно обстоятельно исследован в работах Абовой Т.Е., Витрянского В.В., Кабалкина Ю.А., Мозолина В.П., Маковского А.Л., Рыбакова В.А., Суханова Е.А. и многих других современных цивилистов .
--------------------------------
Суханов Е.А., Маттеи У. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 352; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 37; Гражданский кодекс РФ: Часть 1: Научно-практич. комментарий / Отв. ред. Т.Е. Абова, А.Ю. Кабалкин, В.П. Мозолин. М., 1996. С. 351; Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. М., 2003; и др.
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное).
------------------------------------------------------------------

Применительно к теме нашего исследования необходимо отметить работу Л.В. Санниковой, которая системно проанализировала практику применения существующих норм гражданского права, регулирующих основания и способы приобретения права собственности . В процессе исследования она пришла к вполне оправданным выводам о том, что "создание вещи и завладение" - это первоначальный способ приобретения права собственности, а все остальное - "передача и выкуп" - производно.
--------------------------------
Санникова Л.В. Основания и способы приобретения права собственности // Юридический мир. 2002. N 4. С. 30 - 37.

Действительно, новый ГК РФ предусматривает строительство жилья за счет собственных средств граждан без ограничения площади, что находит закрепление и в Законе РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (в ред. от 8 июля 1999 г.), в Жилищном кодексе и ряде других законодательных актов.
Верховным Судом Российской Федерации совместно с верховными судами республик, краевыми, областными и соответствующими им судами проведено выборочное изучение дел (рассмотренных в период с 1999 по 2001 год) по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов.
Экономическая реформа, переход к рыночной экономике, широкая приватизация привнесли в повседневную жизнь наряду с положительными результатами и новые негативные явления, среди которых отмечается нарушение прав граждан на приобретение жилых помещений в строящихся многоквартирных домах при исполнении договоров, в связи с чем увеличилось число обращений граждан в суды.
Новый Гражданский кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие в связи с заключением различных договоров, в том числе и договоров, предметом которых является приобретение жилья в строящихся домах.
Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 "0 практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" (в ред. от 21 ноября 2000 г.) законодательство о защите прав потребителей регулирует отношения между гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, с одной стороны, и организацией либо индивидуальным предпринимателем, производящими товары для реализации потребителям, реализующими товары потребителям по договору купли-продажи, выполняющими работы или оказывающими услуги потребителям по возмездному договору, с другой стороны.
Сравнительный анализ указанного выше законодательства позволяет сделать вывод о том, что Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" предоставляет гражданину больше гарантий защиты его прав от недобросовестных контрагентов по заключенному им договору, чем ГК РФ, ограничивающий права граждан рамками договора.
Изучение практики показало, что с целью приобретения жилых помещений граждане заключают с организациями договоры, как предусмотренные, так и не предусмотренные законом и другими правовыми актами.
Например, договоры граждан с организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, неисполнение которых послужило основанием для обращения в суд, носили самые различные названия: подряда, долевого участия в строительстве, совместной деятельности, приобретения квартиры по возмездному договору, в том числе с трудовым участием гражданина-дольщика, купли-продажи квартиры с рассрочкой платежа, безвозмездной передачи квартиры в собственность, уступки требования (цессии) и др.
Однако содержание перечисленных договоров (предмет, условия участия и взаимные права и обязанности сторон) является практически одинаковым: на гражданина (инвестора, дольщика) возлагалась обязанность по оплате фактической стоимости строительства жилого помещения, а организация (инвестиционно-строительная компания, инвестиционная компания, застройщик, заказчик, подрядчик и т.д.) принимает на себя функции заказчика строительства определенного объекта недвижимости (самостоятельно или с помощью третьих лиц) с обязательством передать гражданину в собственность обусловленное договором жилое помещение по окончании строительства и сдачи дома в эксплуатацию.
Договор об инвестиционной деятельности ни в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации, ни в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (в ред. от 25 февраля 1999 г.) и в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (в ред. от 2 января 2000 г.) не упоминается.
Согласно ст. 8 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
В силу ст. 4 указанного Федерального закона субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица.
Следовательно, нормы п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 421 ГК РФ позволяют субъектам инвестиционной деятельности заключать договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами.
В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций.
Следует определиться, что целевые вложения граждан в строительство жилого дома предполагают, что им наряду с принадлежащими помещениями, занимаемыми под квартиру, принадлежит также доля в праве собственности на общее имущество дома (ст. 289 ГК РФ) и правовой режим указанного общего имущества собственников квартир характеризуется тем, что на него устанавливается общая долевая собственность, а размер доли каждого собственника пропорционален размеру принадлежащего ему жилого помещения (квартиры).
В данном случае будет учитываться размер общей площади (ст. 9 ФЗ N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья" от 15.06.1996).
Как правильно отмечает В.Н. Соловьев , правовое регулирование указанного общего имущества осуществляется в соответствии с общими правилами гражданского законодательства о праве общей долевой собственности, за исключением некоторых изъятий. Главное из них состоит в том, что собственник квартиры не вправе отчуждать свою долю в праве собственности на общее имущество жилого дома, а также совершать иные действия, влекущие передачу этой доли отдельно от права собственности на квартиру (п. 2 ст. 290 ГК РФ).
--------------------------------
Соловьев В.Н. О правовой природе общего имущества в многоквартирных домах // Цивилистические записки. Вып. 1: Право собственности: вопросы теории и практики / Под науч. ред. В.А. Рыбакова. М.: ИГ "Юрист", 2001. С. 185 - 187.

Исследователь вполне обоснованно говорит о трудностях судебной практики по поводу реализации прав на общее имущество в многоквартирном доме, где приватизирована часть квартир и отношения общей собственности с участием собственников квартир вступают в спорные правоотношения с органом по управлению жилым фондом муниципального образования. Оперируя примерами судебной практики, В.Н. Соловьев правомерно констатирует, что даже если общие помещения в многоквартирных домах, их несущие конструкции, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающие более одной квартиры, не прошли специальной регистрации в Едином государственном реестре, то они все равно принадлежат на праве общей долевой собственности собственникам квартир в многоквартирном доме, а доля каждого собственника жилого помещения в праве общей собственности на объекты общего пользования всегда следует судьбе права собственности на жилое помещение. Более того, они уже находят определенное разрешение в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Примером может служить Закон г. Москвы N 19-87 от 09.11.1994 "О перечне объектов общего пользования в жилых зданиях, являющихся общим имуществом собственников помещений".
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, обобщив судебную практику рассмотрения судами РФ дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, пришла к определенным выводам.
1. В силу ст. 702 ГК РФ по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Обязанности подрядчика уточняются в ст. 740 ГК РФ, предусматривающей, что по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.
Отличительная особенность возникших между сторонами отношений по указанному виду договоров заключается в том, что гражданин вступает в правоотношения по строительству своей квартиры непосредственно с подрядчиком - организацией, осуществляющей строительство жилого дома.
Поэтому при разрешении споров, если между сторонами фактически имел место договор строительного подряда, суд должен руководствоваться нормами ГК РФ, регламентирующими данный вид договорных отношений.
Между тем вполне обоснованно суды при разрешении заявленных требований принимали во внимание разъяснения п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей", в силу которого отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров подряда (бытового, строительного), направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя - гражданина, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Следовательно, вполне оправданна позиция судов, полагающих, что к договорам строительного подряда должны применяться положения Закона РФ "О защите прав потребителей", что совпадает с аналогичной точкой зрения Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в разъяснениях по отдельным вопросам применения Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" (в ред. от 9 января 1996 г.).
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Приказ ГКАП РФ от 15.08.1994 N 90 "О разъяснениях ГКАП России "О некоторых вопросах применения Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" утратил силу в связи с изданием Приказа МАП РФ от 20.05.1998 N 160 "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ "О защите прав потребителей".
------------------------------------------------------------------
2. Одним из способов приобретения гражданами квартир в строящихся домах является заключение ими договоров простого товарищества (договоров о совместной деятельности).
В силу ст. 1041 ГК РФ по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной не противоречащей закону цели. Сторонами договора простого товарищества, заключаемого для осуществления предпринимательской деятельности, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.
В силу положений Закона Российской Федерации "0 защите прав потребителей" участники совместной деятельности заключают взаимный договор о совместной деятельности, образуют простое товарищество. У каждого участника по отношению к остальным возникают взаимные права и обязанности. Каждый участник договора о совместной деятельности должен иметь право на участие в управлении общими делами, на долю в общем имуществе и на получение части прибыли. Имущественные взносы участников и имущество, созданное или приобретенное ими в результате совместной деятельности, в том числе полученные доходы, составляют объект их общей долевой собственности. Отношения между товарищами регулируются нормами о праве долевой собственности, включая право преимущественной покупки доли, продаваемой участником, и выражаются они в организации совместной деятельности участников для достижения общей цели. Долевая собственность составляет лишь необходимую имущественную базу такой деятельности. По взаимному соглашению участники могут возложить руководство их совместной деятельностью на одного из них, положение которого оформляется доверенностью, выдаваемой остальными участниками договора.
Между тем конечной целью участия граждан в строительстве многоквартирных домов является получение квартиры для проживания, и взнос гражданина предназначен только для финансирования строительства конкретной квартиры.
Кроме того, из содержания договоров на строительство жилья, заключаемых гражданами и организациями, видно, что граждане не обладают правом ни на участие в управлении общими делами предприятия, ни на долю в праве на общее имущество и на получение части прибыли.
В результате исполнения условий договора создается не общая собственность, а собственность каждого отдельного гражданина на конкретную квартиру.
Также нет признаков создания объединения граждан - будущих жильцов строящегося многоквартирного жилого дома для ведения строительства дома, поскольку отсутствует соединение денежных вкладов, не определяется порядок ведения общих дел, бухгалтерского учета, не испрашивается согласие дольщиков по общему ведению дел, в решении вопросов они не участвуют, собраний не проводят, протокол собраний не подписывают, единого договора не заключают.
Поэтому является правильной позиция тех судов, которые при рассмотрении указанной категории дел применяли Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и учитывали точку зрения Государственного комитета Российской федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, приведенную в разъяснении по отдельным вопросам применения Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" (в ред. от 9 января 1996 г.), в котором указаны отличительные признаки договора о совместной деятельности.
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Приказ ГКАП РФ от 15.08.1994 N 90 "О разъяснениях ГКАП России "О некоторых вопросах применения Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" утратил силу в связи с изданием Приказа МАП РФ от 20.05.1998 N 160 "О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ "О защите прав потребителей".
------------------------------------------------------------------
3. Типичным способом приобретения гражданами квартир в строящихся домах является заключение ими с организацией, осуществляющей строительство жилого дома, договоров, в соответствии с условиями которых граждане становятся соучастниками в организации строительства, а в качестве вклада в совместную деятельность вносят денежные средства. Как правило, подобные отношения оформляются договором о совместной деятельности, о долевом участии в строительстве.
По мнению хозяйствующих субъектов, при исполнении таких договоров возникают отношения, регулируемые главой 55 ГК РФ "Простое товарищество", и действие Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" на них не распространяется.
Суды по-разному подходят к вопросу о том, каким законом следует руководствоваться при рассмотрении споров, вытекающих из договоров долевого участия в строительстве многоквартирных жилых домов.
В конце концов, судебная практика пришла к единству в том, что, определяя характер договора, необходимо с достоверностью установить его цель, преследуемую гражданами при его заключении, предназначение внесенного паевого взноса, право на участие в управление общими делами, право на долю в общем имуществе и на получение части прибыли. Указанное дает основание применения к правоотношениям сторон положений ст. 740 ГК РФ о договоре строительного подряда.
В иных случаях, как разъяснено в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей", отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров, направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
То обстоятельство, что в договоре может иметь место пункт о праве на переуступку доли в строительстве квартиры другому лицу, само по себе по существу не меняет содержания фактически заключенного между сторонами договора строительного подряда.
4. Другой типичной схемой, используемой хозяйствующими субъектами, является заключение организацией, не осуществляющей непосредственно строительство, с гражданами договоров на финансирование строительства жилого дома и последующую его передачу гражданам.
Поскольку инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли или достижения иного положительного социального эффекта, она является одним из видов предпринимательской деятельности.
Как уже отмечалось, основные принципы взаимоотношений субъектов инвестиционной деятельности установлены в Федеральном законе "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Однако данным Законом не урегулированы вопросы взаимоотношений участников инвестиционного договора.
Вид договора, оформляющего отношения участников инвестиционной деятельности, права, обязанности, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение определяются на основании Гражданского кодекса Российской Федерации.
В связи с этим признание договора инвестиционным не дает ответа на вопрос о его гражданско-правовой природе и не исключает возможности применения к возникшим отношениям норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
В большинстве случаев, по мнению ряда судов, суть этих отношений состоит в том, что гражданин передает деньги (осуществляет финансирование) организации, с которой заключает договор, а организация в свою очередь передает гражданину в собственность построенную квартиру. Таким образом, между организацией и гражданином возникают отношения по передаче товара в собственность или по выполнению работ, завершающихся получением гражданином созданного результата. Следовательно, если в судебном заседании будет установлено, что гражданин ("инвестор") вложил денежные средства в строительство квартиры с целью удовлетворения своих личных, семейных, бытовых нужд, то при разрешении спора следует руководствоваться Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей".
5. Часто у судов возникали трудности, связанные с правовой оценкой такого договора, как договор купли-продажи квартиры, в том числе в рассрочку, а также вопрос: можно ли договор долевого строительства жилья квалифицировать как договор возмездного оказания услуг, либо как предварительный договор?
В силу ст. 429 ГК РФ по предварительному договору стороны обязуются заключить в будущем договор о передаче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором.
В соответствии со ст. 549 ГК РФ по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество.
Как установлено в действующем законодательстве, продажа недвижимости может осуществляться только собственником либо с его согласия. Организация, привлекающая денежные средства граждан для финансирования строительства многоквартирных жилых зданий, не является собственником ни самих строящихся зданий, ни квартир в них, поэтому не может заключать с гражданами договоры купли-продажи.
В силу ст. 554 ГК РФ в договоре продажи недвижимости должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, в том числе данные, определяющие расположение недвижимости на соответствующем земельном участке либо в составе другого недвижимого имущества. При отсутствии этих данных в договоре условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным.
Поскольку не представляется возможным конкретно определить объект недвижимости до момента окончания его строительства, а также точную площадь как всего объекта в целом, так и площадь каждой квартиры, учитывая, что окончательные данные о номере дома, квартиры, подъезда и о расположении объекта на земельном участке будут известны только после технической инвентаризации органами БТИ и государственной регистрации объекта недвижимости в органах юстиции, условие о недвижимом имуществе, подлежащем передаче, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор - незаключенным.
В силу ст. 558 ГК РФ договор продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлена обязательная государственная регистрация прав на недвижимое имущество, поэтому договор купли-продажи такого имущества, не прошедшего указанную регистрацию, не может считаться заключенным.
По этим же основаниям договор долевого участия в строительстве жилья не является и предварительным.
Согласно ст. 429 ГК РФ по предварительному договору стороны обязуются заключить в будущем договор о передаче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором. Предварительный договор заключается в форме, установленной для основного договора, а если форма основного договора не установлена, то в письменной форме. Несоблюдение правил о форме предварительного договора влечет его ничтожность. Предварительный договор должен содержать условия, позволяющие установить предмет, а также другие существенные условия основного договора. В предварительном договоре указывается срок, в течение которого стороны обязуются заключить основной договор.
Указанные требования закона сторонами при заключении договора купли-продажи выполняются редко.
При рассмотрении договора долевого строительства жилья как предварительного возникает вопрос о правовой природе вносимых дольщиком денежных средств на строительство до заключения основного договора, являются ли они займом, задатком, платой за приобретаемый объект, рассрочкой платежа.
Если считать указанные денежные средства заемными, то в силу ст. 807 ГК РФ данный предварительный договор является договором займа, а не договором долевого строительства жилья, поскольку по договору займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить займодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества.
Если расценивать денежные средства, вносимые дольщиком на строительство жилья до заключения основного договора, как задаток, то последствия неисполнения предварительного договора будут более жесткими, чем те, которые предусмотрены ст. 381 ГК РФ по обязательствам, обеспеченным задатком.
Позиция ряда судов основана на том, что нельзя признавать денежные средства как плату за приобретаемый объект по договору купли-продажи, поскольку договор долевого участия в строительстве жилья не является ни договором купли-продажи, ни договором подряда, ни договором оказания услуг.
Суды, относящие договор купли-продажи строящейся квартиры, в том числе и в рассрочку, к договорам подряда, указывали на то, что по данному договору, заключенному даже на условиях рассрочки платежа, имущество - квартира передается покупателю независимо от времени внесения суммы, предусмотренной договором, гражданин (так же, как и любой дольщик) выплачивает денежные средства частями, а затем квартира передается ему в собственность с оформлением соответствующих документов.
В большинстве случаев суды, оценив содержание договора с точки зрения предмета, прав и обязанностей сторон, их ответственности и т.д., споры разрешали на основании норм Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
6. Сходные с указанными выше по правовой природе споры между гражданами и потребительским кооперативом финансовой поддержки граждан в приобретении недвижимости "Своими руками" поступали на рассмотрение в районные, городские суды Республики Башкортостан. С данной организацией граждане заключали договоры паенакопления, по условиям которых кооператив, объединяя денежные средства и имущественные паи членов кооператива, принимал участие в финансировании строительства жилого дома и приобретал его в собственность, а у члена кооператива возникало право собственности на жилое помещение лишь после полного внесения суммы пая.
Рассматривая споры между членами кооператива, товарищества собственников жилья в кондоминиуме по поводу права собственности, суды в основном руководствовались положениями уставов указанных некоммерческих организаций, Федеральным законом от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья", Гражданским кодексом Российской Федерации (в частности, ст. ст. 218 и 383 ГК РФ), полагая, что к этим спорам не могут быть применены нормы Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Так, в силу ст. 1 Федерального закона "О товариществах собственников жилья" товарищество собственников жилья - некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом.
Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых и иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности
Застройщик - любое физическое или юридическое лицо, включая органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления, или группа лиц, действующих совместно, которые приобретают, строят или реконструируют недвижимое имущество с целью создания кондоминиума и передачи прав собственности на помещения в нем различным домовладельцам.
Согласно ст. 25 данного Закона товарищество является некоммерческой организацией, создаваемой и действующей в соответствии с этим Законом, иными законодательными актами Российской Федерации, а в части жилищных правоотношений также законодательными актами субъектов Российской Федерации и уставом товарищества.
Поскольку отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров, в том числе подряда (бытового, строительного), направленных на удовлетворение личных, семейных, домашних и иных нужд потребителя-гражданина, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности, а споры о признании прав собственности на квартиры между членами жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья и кооперативами, а также товариществами регулируются уставами данных организаций, суды полагают, что такие споры не подпадают под действие Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
7. При разрешении споров, по которым в основе требований о предоставлении жилого помещения истцами указывался трудовой договор, суды руководствовались положениями ст. ст. 309, 310 ГК РФ в их взаимосвязи с содержанием трудового договора и не применяли положения Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Так, в силу ст. 309 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями.
Согласно ст. 310 ГК РФ односторонний отказ от исполнения обязательства или одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.
8. Неоднозначной является практика рассмотрения судами дел в тех случаях, когда организация - сторона по договору об инвестировании строительства жилого дома - заключила договор об уступке права требования по этой сделке с гражданином, имеющим намерение приобрести жилье для проживания (личных, семейных, домашних нужд, не связанных с извлечением прибыли).
Данный вид договора вызывал затруднения в определении его правовой природы.
По условиям такого договора организация уступает гражданину свое право требования передачи построенной квартиры к другому участнику инвестиционной деятельности по строительству жилого дома, и впоследствии на основании данного договора регистрируется право собственности гражданина на переданную квартиру.
При возникновении споров хозяйствующие субъекты считают гражданина субъектом инвестиционной деятельности, вступившим на место организации, которая уступила гражданину право требования, и отказываются применять Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Отношения по поводу строительства многоквартирного дома осуществляются в рамках инвестиционного соглашения. Его участниками являются организации, которые заключают различные договоры с гражданами или другими юридическими лицами о привлечении денежных средств для реализации инвестиционного проекта по строительству жилого дома. В этих целях и используются договоры об уступке права требования, купли-продажи квартир на условиях предварительной оплаты, займа и т.д.
При рассмотрении исковых требований одни суды, установив, что имела место переуступка права на долю по договору долевого участия в строительстве дома юридическим лицом физическому лицу - гражданину, приобретающему жилье для своих личных, семейных, бытовых нужд, руководствовались только договором, заключенным между сторонами, другие - только Гражданским кодексом Российской Федерации, в том числе положениями ст. ст. 309, 310 ГК РФ об общих правилах исполнения обязательств.
Суды при разрешении споров не выясняли, находился ли предмет договора уступки права требования в собственности организации, являющейся стороной по данному договору.
Также суды не обращали внимания на наличие или отсутствие взаимосвязи между указанным видом договора и основным инвестиционным договором (соглашением), который должен содержать условия, разрешающие его участникам уступать свои права третьим лицам и определяющие порядок взаиморасчетов.
Кроме того, судами не учитывалась специфика таких договоров, заключающаяся в том, что в результате исполнения договора к гражданину переходит лишь право требования к другому участнику строительства жилого дома, передачи самом предмета договора - квартиры не происходит, для этого необходимо оформить отдельное соглашение.
В этой ситуации договором уступки права требования фактически прикрывается договор купли-продажи имущественных прав, которые в силу ст. 128 ГК РФ относятся к объектам гражданских прав.
Ярким примером нарушения прав граждан является заключение договора об уступке гражданину права требования передачи построенной квартиры, по условиям которого организация уступает гражданину свое право требования передачи построенной квартиры к другому участнику инвестиционной деятельности по строительству жилого дома. Впоследствии данный договор рассматривается как основание для регистрации права собственности гражданина на переданную квартиру. При возникновении споров хозяйствующие субъекты рассматривают гражданина в качестве субъекта инвестиционной деятельности, вступившего на место организации, которая уступила гражданину право требования, и отказываются применять к имеющим место правоотношениям Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Такая точка зрения основана на том, что при заключении договора об уступке права требования между его сторонами возникает обязательство, в силу которого гражданин должен передать другой стороне договор на определенную денежную сумму, а эта сторона, в свою очередь, - уступить гражданину свое право требования передачи квартиры, основанное на договоре об инвестировании. Договор об уступке права требования является производным от договора об инвестировании, и к гражданину, заключившему договор об уступке права требования, переходят права лишь в том объеме, которым обладал прежний кредитор - организация-инвестор.
В силу ст. 384 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором, право первоначального кредитора переходит к новому кредитору в том объеме и на тех условиях, которые существовали к моменту перехода права. В частности, к новому кредитору переходят права, обеспечивающие исполнение обязательства, а также другие связанные с требованием права, в том числе право на неуплаченные проценты.
Поскольку речь идет об уступке права требования, суды ошибочно полагают, что Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" неприменим.
Правовая оценка договора уступки права требования предоставления квартиры к другому участнику инвестиционной деятельности судами должна осуществляться с учетом наличия взаимосвязи между указанным договором (рассматривая его как договор купли-продажи), основным инвестиционным соглашением (разрешающим его участникам уступать свои права третьим лицам) и тем соглашением (договором), которое заключает гражданин с организацией, отвечающей по требованию, перешедшему к гражданину. Поэтому практика судов, установивших, что гражданином квартира приобретается для личных, семейных, бытовых нужд, и применявших Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", представляется правильной.
9. Помимо вопросов, связанных с признанием права гражданина на квартиру в жилом доме, построенном с привлечением его денежных средств, у судов возникали вопросы по поводу взыскания денежных сумм, внесенных гражданином на строительство квартиры, при расторжении соответствующего договора, а именно: порядок индексации сумм, внесенных на строительство, и возможность применения к рассматриваемым правоотношениям мер ответственности за неисполнение денежного обязательства, предусмотренных ст. 395 ГК РФ.
Отказывая в удовлетворении исковых требований о взыскании денежных сумм с учетом индексации, суды ссылались на то, что индексация их не предусмотрена ни уставными документами соответствующего жилищно-строительного кооператива (коллектива индивидуальных застройщиков, товарищества индивидуальных застройщиков и т.п.), ни соответствующим договором, заключенным гражданином с организацией, осуществляющей строительство многоквартирного жилого дома. Законом РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", а также другими правовыми актами данные суммы не отнесены к объектам индексации.
Одной из проблем, возникшей при рассмотрении судами споров данной категории, является применение к указанным правоотношениям последствий нарушения обязательств, предусмотренных ст. 395 ГК РФ.
Позиция ряда судов при решении вопроса о применении мер ответственности за неисполнение обязательства, предусмотренной ст. 395 ГК РФ, состоит в том, что договоры о строительстве жилья сами по себе не устанавливают денежных обязательств организации, с которой гражданин заключает соответствующий договор, так как подразумевается, что хозяйствующие субъекты обязаны по окончании строительства передать гражданину в собственность квартиру, а не деньги за нее.
Однако с момента расторжения (прекращения) договора у этой организации возникает обязанность по возврату гражданину денежных сумм, внесенных им по договору, по истечении сроков, указанных в договоре либо в уставных документах хозяйствующего субъекта. Если такие сроки сторонами не оговорены, то обязанность по возврату гражданину денежных сумм возникает непосредственно с момента расторжения (прекращения) договора.
Несмотря на многообразие видов договоров (подряда, купли-продажи, договор простого товарищества, инвестиционный договор и др.), суды при разрешении споров между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, исходили из содержания договора, его условий, прав и обязанностей сторон, а также целей, которыми руководствуются граждане, заключая договоры на приобретение жилья (улучшение жилищных условий, удовлетворение своих личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности и соответственно с извлечением прибыли).
В сложившейся ситуации следует признать правильной практику тех судов, которые, установив, что между гражданами и хозяйствующими организациями возникают отношения по передаче товара (квартиры) в собственность или по выполнению работы, завершающейся передачей гражданину созданного результата (квартиры), а гражданин при заключении договора имеет намерение заказать или приобрести либо использовать товар (квартиру) исключительно для личных, семейных, домашних нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, применяли к указанным правоотношениям Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" (исходя из требований ст. 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-Ф3 "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации").
По нашему мнению, определение правовой природы договора долевого участия в строительстве позволяет применить к нему те нормы права, которые созданы для регулирования именно данного договора. Это, в свою очередь, предотвратит возникновение споров, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением условий договора долевого участия в строительстве.
В этой связи признать вполне обоснованными предложения о совершенствовании действующего законодательства и необходимости самостоятельной правовой регламентации договора долевого участия в строительстве, что позволит предотвратить многочисленные риски в сфере строительства, такие, как нарушение сроков сдачи жилья в эксплуатацию, увеличение стоимости строительства, риск многократной перепродажи права на строящееся жилье, и сделать доступным для граждан приобретение жилья.
--------------------------------
Лапутева Е.В. Там же. С. 7 - 9.

Договор долевого участия в строительстве имеет свой предмет, стороны, свои существенные условия, содержание. Предметом этого договора является деятельность по финансированию строительства части объекта и передачи части объекта недвижимости по окончании строительства.
Целесообразно ввести учетную регистрацию договоров долевого участия в строительстве и в ее рамках решить вопросы о проведении правовой экспертизы договора и прилагаемых к нему документов, проверки полномочий сторон на заключение договора, последующего контроля и учета сделок, связанных с уступкой прав требования к застройщику, подрядчику, с залогом прав на участие в строительстве.
Кроме того, необходимо принятие Федерального закона "О гарантиях прав вкладчиков, осуществляющих финансирование жилищного строительства". Принятие закона позволит гражданам минимизировать риски участия в строительстве жилья. Более того, закон повысит ответственность заказчиков и подрядчиков по отношению к гражданам, улучшающим свои жилищные условия.

"Юрист", 2004, N 1

Ю.Н. КАШЕВАРОВА

Ю.Н. Кашеварова, младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Гражданин Я. обратился в суд с иском к Департаменту муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы, ОАО "Московский инвестиционно-торговый центр жилья", Департаменту финансов правительства Москвы, Департаменту внебюджетной политики строительства г. Москвы, Управлению экономической и промышленной политики в строительной области правительства Москвы, ЗАО "Радиостройкомплекс" о взыскании 1126413 руб. 29 коп.
В обоснование иска он указал на то, что 23 сентября 1996 г. между ним, Департаментом муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы и ОАО "Московский инвестиционно-торговый центр жилья" был заключен договор, по которому гражданин Я. принял на себя обязанность по инвестированию строительства четырехкомнатной квартиры, а Департамент муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы принял на себя обязанность передать ему в собственность четырехкомнатную квартиру в пригодном для проживания состоянии и с отделкой в соответствии с проектной документацией. Свои обязательства, предусмотренные договором, истец исполнил, и 27 марта 1997 г. ему была передана квартира, но без проведения в ней отделочных работ. В связи с тем что он за счет собственных средств устранил недостатки переданного ему жилья, истец просил суд взыскать с Департамента муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы 234243 руб. 29 коп. за отделку квартиры и 892170 руб. пени в соответствии со ст. 23 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" .
---------------------------------
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 140; 1999. N 51. Ст. 6287; 2002. N 1(1). Ст. 2.

Судом было установлено, что, поскольку приобретенная гражданином Я. квартира в соответствии с распоряжением первого заместителя премьера правительства Москвы от 17 июня 1996 г. N 760-РЗП подлежала коммерческой реализации, отделочные работы в ней производились в соответствии с Приложением N 2 распоряжения первого заместителя премьера правительства Москвы от 6 февраля 1996 г. N 94-РЗП "О выполнении отделочных и специальных работ в жилых домах". Согласно последнему проведение отделочных работ в квартирах, находящихся "в пригодном для проживания состоянии", не предусматривалось. Дополнительные отделочные и специальные работы в указанных квартирах должны были производиться по заявлениям покупателей с оплатой их по действующим расценкам (распоряжение правительства Москвы от 19 июля 1996 г. N 940 "О дополнении к распоряжению первого заместителя премьера правительства Москвы от 6 февраля 1996 г. N 94-РЗП "О выполнении отделочных и специальных работ в жилых домах"). Указанные акты истцом не оспаривались.
Гражданин Я. за счет собственных средств по своему усмотрению произвел отделочные работы. Понесенные затраты истец считает убытками, связанными с устранением им недостатков в переданной ему квартире, и в соответствии с Законом о защите прав потребителей просит их возместить, а также взыскать пеню за просрочку в возмещении понесенных им расходов.
Ответчики иск не признали. Департамент муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы предъявил встречный иск о признании ничтожным положения договора, предусматривающего, что на всех участников сделки распространяются положения Закона "О защите прав потребителей", что правоотношения, которые возникли между сторонами, регулируются нормами специального Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и нормами гражданского законодательства, а не Законом о защите прав потребителей. Кроме того, ответчики указали и на то, что в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 7 "О практике рассмотрения дел о защите прав потребителей" в случае, когда отдельные виды гражданских правоотношений с участием потребителей помимо норм Гражданского кодекса Российской Федерации регулируются и специальными законами, то к отношениям, возникающим из таких договоров, Закон о защите прав потребителей может применяться в части, не противоречащей Гражданскому кодексу Российской Федерации и специальному закону.
---------------------------------
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 N 29. Ст. 1005; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 26. Ст. 2397; 2003. N 2. Ст. 167.

Решением Преображенского межмуниципального суда г. Москвы в иске гражданину Я. было отказано, встречный иск удовлетворен. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда решение оставлено без изменения.
Президиум Московского городского суда, рассмотрев дело по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, оставил все судебные решения без изменения, а протест - без удовлетворения.
1. В связи с приведенным делом в первую очередь необходимо определить правовую природу договоров об инвестировании строительства.
В юридической литературе уже давно идут споры относительно юридической природы договора об инвестировании строительства. В том числе был он предметом рассмотрения и на страницах "Комментария судебной практики" .
---------------------------------
См.: Комментарий судебной практики. Вып. 6. М., 2000. С. 41 - 43.

Данный договор не регламентирован Гражданским кодексом Российской Федерации. Что создает трудности в его понимании и выделении его среди некоторых других договоров (например, договоров купли-продажи, строительного подряда, простого товарищества)?
Как уже упоминалось, в соответствии с рассматриваемым договором инвестор принимает участие в инвестировании строительства дома, а доверитель обязуется после ввода дома в эксплуатацию передать инвестору квартиру. Таким образом, преобладающей чертой данного договора является обменный, встречный характер. Инвестор как бы выступает в роли покупателя профинансированной им квартиры. Однако рассматривать данный договор как разновидность договора купли-продажи нельзя по следующим соображениям. Во-первых, условие о предмете любого договора является существенным. При заключении договора об инвестировании строительства объект недвижимости отсутствует, в силу чего выполнение требований ст. 554 ГК РФ о точном указании предмета затруднительно. Более того, в процессе строительства возможны различные перепланировки, в результате которых могут быть изменены основные характеристики предмета договора. Итак, различия в договорах купли-продажи недвижимости и заключенного между сторонами инвестиционного договора заключаются в предмете.
При заключении инвестиционного договора объект права еще не существует. Поэтому предмет договора может быть определен как индивидуальными, так и родовыми признаками, в то время как предметом договора купли-продажи недвижимости может выступать только индивидуально определенная вещь (ст. 554 ГК РФ).
Во-вторых, договор купли-продажи представляет собой договор, по которому осуществляется переход права собственности от одного лица к другому, и соответственно он является производным способом приобретения права собственности. Рассматриваемый же договор - это первоначальный способ приобретения права собственности на недвижимость. До момента государственной регистрации права собственности инвестора на созданную вещь ни одна из сторон договора долевого участия не обладает этим правом. Такого права лишены и остальные участники рассматриваемого договора.
И в-третьих, по договору инвестор обязан инвестировать строительство объекта до момента передачи ему квартиры, поскольку именно эти средства являются одним из источников финансирования строительства и, следовательно, самой возможности осуществления строительства, в отличие от условий оплаты по договору купли-продажи, которые не связаны с затратами продавца по созданию или приобретению объекта недвижимости.
Таким образом, квалификация данного договора как договора купли-продажи представляется необоснованной.
Необходимо согласиться и с необоснованностью признания рассматриваемого договора в качестве договора о совместной деятельности.
В соответствии со ст. 1041 ГК РФ по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) двое или несколько лиц (товарищей) обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли или достижения иной, не противоречащей закону цели. Это многосторонний договор. К его отличительным особенностям относятся: объединение всеми участниками вкладов, наличие для всех общей цели, достигаемой посредством ведения совместной деятельности.
Однако в рассматриваемых отношениях конечная цель деятельности участников договора различна. Для гражданина Я. конечная цель исполнения заключенного договора - получение квартиры для проживания, а для противоположной стороны - предпринимательская деятельность, направленная на получение прибыли в результате завершения строительства и (или) реализации квартир.
При таких обстоятельствах оформление отношений с гражданами договором простого товарищества противоречит п. 2 ст. 1041 ГК РФ. Участие физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в таких отношениях не допускается.
Представляется, что граждане могут быть субъектами подобных отношений в случаях, если они преследуют цель получить доход, а не квартиру для проживания. Отношения по совместной деятельности могут также возникать в тех случаях, когда граждане (будущие жильцы строящегося дома) объединятся для ведения строительства этого дома (соединят денежные вклады, определят свое личное участие, определят порядок ведения общих дел, бухгалтерского учета и т.д.), заключив единый договор. Кроме того, как следует из договора о совместной деятельности, в нем не предусмотрено участие инвестора ни в управлении общими делами, ни в заключении контрактов с третьими лицами (а это необходимые условия договора простого товарищества). Таким образом, квалификация рассматриваемого договора как договора простого товарищества не отражает действительных отношений сторон.
В протесте рассматриваемый договор был квалифицирован как договор строительного подряда. Как известно, по такому договору подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену (п. 1 ст. 740 ГК РФ).
Департамент муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы и ОАО "Московский инвестиционно-торговый центр жилья" не являлись подрядчиками, а, как следует из материалов дела, они выступали заказчиками по договору строительного подряда, исполнителями (подрядчиками) по которому выступало ЗАО "Радиостройкомплекс". При этом заключение договора с гражданином Я. не повлекло изменения состава лиц на стороне заказчика. Исходя из чего гражданин Я. не был заказчиком и не мог выполнять функции, возложенные на заказчика по договору строительного подряда (создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену).
Отсюда следует, что отнесение рассматриваемого договора к договору подряда также необоснованно.
В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций. Причем инвестиционная деятельность может быть предпринимательской, а может таковой и не являться.
В качестве инвесторов Закон об инвестиционной деятельности в РСФСР выделяет наравне с юридическими лицами также и граждан - физических лиц.
Однако данным Законом не урегулированы вопросы взаимоотношений участников инвестиционной деятельности. Статьей 7 Закона установлено, что основным правовым документом, регулирующим взаимоотношения субъектов инвестиционной деятельности, является договор (контракт между ними).
Квалификация таких отношений, а также договора, их оформляющего, должна определяться на основании Гражданского кодекса Российской Федерации. Кодекс такого договора не упоминает, однако в п. 2 ст. 421 говорится о том, что стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законом и иными правовыми актами.
Таким образом, договор об инвестировании строительства или инвестиционный договор - это самостоятельный вид договора, содержащий в себе элементы различных договоров (смешанный договор). К таким договорам должны применяться общие положения об обязательствах (глава 22 Гражданского кодекса Российской Федерации).
2. Президиум Московского городского суда согласился с решением суда в части инвестирования истцом строительства, что вполне соответствует цели, преследуемой гражданином Я. при заключении договора, а именно: вложению (инвестированию) своих денежных средств в строительство дома, в результате чего он приобретает право собственности на долю имущества в этом доме - четырехкомнатную квартиру.
Одновременно с этим Президиум отметил, что к правоотношениям, возникшим между сторонами договора об инвестировании строительства дома, не может применяться Закон о защите прав потребителей. Данные правоотношения, по мнению президиума Московского городского суда, регулируются только специальным Законом РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР".
Однако с такой позицией президиума согласиться трудно.
Указание на то, что подобные отношения подпадают под действие Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", не означает, что на них не распространяется Закон "О защите прав потребителей".
Как видно из рассмотренного дела, гражданин Я. принял на себя обязательства по инвестированию строительства, а Департамент муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы принял на себя обязанность передать ему в собственность квартиру. Иными словами, между гражданином Я. и ОАО "Московский инвестиционно-торговый центр жилья", а также Департаментом муниципального жилья и жилищной политики правительства Москвы возникли отношения по передаче в будущем построенного объекта в собственность. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ" в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей".
---------------------------------
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 411; 2001. N 49. Ст. 4553.

Кроме того, в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 40 Закона о защите прав потребителей судом или истцом мог быть привлечен к участию в процессе федеральный антимонопольный орган (Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства) для дачи заключения по вопросу применения Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей". На это также указано в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 1994 г. N 7.
Кроме того, в указанном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации говорится, что в случае, если отдельные виды гражданских правоотношений с участием потребителей помимо норм Гражданского кодекса регулируются и специальными законами, к таким отношениям Закон о защите прав потребителей применяется в части, не противоречащей Гражданскому кодексу и специальному закону. Необходимо отметить, что Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" не содержит норм о запрете применения законодательства о защите прав потребителей к отношениям, возникающим между участниками инвестиционной деятельности.
Таким образом, распространение на взаимоотношения между участниками инвестиционной деятельности законодательства об инвестиционной деятельности ни в коей мере не исключает возможности применения к таким отношениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей".
Это подтвердил и Верховный Суд Российской Федерации 19 сентября 2002 г. в "Обобщении практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов" .
---------------------------------
См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 2. С. 17.

К этому же вопросу неоднократно обращалось и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - МАП России) в своих разъяснениях по отдельным вопросам применения Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей". Договоры об инвестировании строительства жилья, по мнению МАП России, вводят граждан, в большинстве не обладающих специальными юридическими знаниями, в заблуждение относительно природы заключенного договора, их прав, ответственности, которую несет организация в случае ненадлежащего исполнения договора. Факт введения потребителей в заблуждение имеет существенное значение, так как ограничивает права граждан и затрудняет доступ к судебной защите, поскольку гражданин не может воспользоваться льготами, предусмотренными Законом о защите прав потребителей. Исходя из этого, "МАП России считает, что к рассматриваемым отношениям должно применяться законодательство о защите прав потребителей. Гражданину, имеющему намерение заключить договор о приобретении жилья, заключившему такой договор, должен быть обеспечен уровень правовой защиты, гарантированный Законом РФ "О защите прав потребителей" .
---------------------------------
См.: Государственный доклад "Защита прав потребителей в 2000 г." (п. 3.7) // См. http:/maprf.ru.

Верховный Суд Российской Федерации в своем "Обобщении" обратил внимание на то, что суды, вынося свои решения по делам о спорах между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов, не учитывают позицию МАП России по данному вопросу.
3. Для выяснения обоснованности заявляемых истцом требований о возмещении ущерба необходимо в первую очередь решить, чем должен был руководствоваться суд: положениями договора или актами правительства Москвы?
В соответствии с п. 4 ст. 421 ГК РФ свобода договора предполагает, что условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Это означает, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным императивными нормами, действующими в момент его заключения (ст. 422 ГК РФ).
Как следует из рассматриваемого дела, сторонами в договоре было предусмотрено, что инвестор получает квартиру в пригодном для жилья состоянии в соответствии с проектно-сметной документацией. Между тем сама формулировка изначально содержала в себе противоречие. Жилое помещение, полученное истцом, подлежало коммерческой реализации, и отделочные работы должны были производиться в соответствии с приложением N 2 к распоряжению первого заместителя премьера правительства Москвы от 6 февраля 1996 г. N 94-РЗП "О выполнении отделочных и специальных работ в жилых домах". В соответствии с указанным распоряжением проведение отделочных и специальных работ в полном объеме (т.е. в "пригодном для жилья состоянии") производилось только в жилых домах, строящихся по муниципальному заказу. Как следует из этого приложения, объем работ, подлежащих выполнению в жилых домах, предусмотренных для коммерческой реализации, таков, что квартира явно не могла быть пригодна для проживания. В соответствии с распоряжением первого заместителя премьера правительства Москвы от 19 июня 1996 г. N 940-РЗП дополнительные отделочные и специальные работы в квартирах домов, подлежащих коммерческой продаже, должны производиться по заявлениям покупателей с оплатой их по действующим расценкам.
Иными словами, поскольку условия договора противоречили обязательным для сторон нормативным правовым актам, при решении дела приоритет должен быть отдан императивным нормам.
4. Для рассмотрения данного вопроса перед судом также стояла задача уяснить, какие права потребителя в данном случае были нарушены. И здесь может быть два варианта: либо право на информацию, либо право на качество.
Из содержания договора, заключенного между истцом и ответчиками, следует, что истцу должна была быть передана квартира в пригодном для проживания состоянии в соответствии с проектно-сметной документацией. Можно было рассуждать об отсутствии у инвестора (гражданина Я.) информации о качестве передаваемой ему квартиры, если указанная проектно-сметная документация не была бы общедоступна. Как описано ранее, объем отделочных работ в данной квартире был определен распоряжением первого заместителя премьера правительства Москвы "О выполнении отделочных и специальных работ в жилых домах". Поэтому вряд ли можно говорить о нарушении права потребителя на информацию.
Что касается права на качество, то здесь необходимо обратить внимание на следующее. В соответствии со ст. 4 Закона о защите прав потребителей продавец обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), качество которого соответствует договору. Как известно, в договоре было предусмотрено, что квартира, передаваемая инвестору, будет пригодна для проживания. Таким образом, стороны оговорили только цели использования квартиры, качество квартиры в договоре не определялось. В соответствии с п. 3 ст. 4 названного Закона, если продавец (исполнитель) при заключении договора был поставлен потребителем в известность о конкретных целях приобретения товара, продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар, пригодный для использования в соответствии с этими целями. Отсюда следует, что в рассматриваемом случае правомерно говорить о нарушении права на качество.
Подтверждая правомерность отказа в иске, президиум Московского городского суда отметил, что гражданином Я. в обоснование своего иска не предоставлено суду доказательств несоответствия переданной ему в собственность квартиры условиям договора, а объем выполненных работ, по мнению президиума суда, не был предусмотрен проектной документацией и перечнем работ. Также было указано, что истец не лишен возможности заявлять в будущем требований о взыскании стоимости отделочных работ в соответствии со сметной документацией.
Для доказательства несоответствия переданной истцу квартиры условиям договора потребуется проведение экспертизы.
5. Последний вопрос, который необходимо обсудить, касается объема подлежащих возмещению убытков.
Если бы стороны не предусмотрели в договоре, что передаваемая квартира должна соответствовать проектно-сметной документации, то, учитывая отсутствие в договоре условий о качестве, гражданину Я. передавалась бы квартира, качество которой соответствовало бы обычно предъявляемым требованиям, т.е. пригодная для использования по назначению (п. 2 ст. 4 Закона "О защите прав потребителей"). Возмещению в таком случае должны были подлежать расходы, необходимые на приведение квартиры в пригодное для проживания состояние.

Кашеварова Ю.Н. Применение Закона "О защите прав потребителей" к договорам инвестирования строительства жилья // Комментарий судебной практики. Выпуск 9 / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2004. С. 63 - 72.

А.Е. ФОКИН

А.Е. Фокин, юрисконсульт Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора Московской области.

Общая характеристика норм санитарного законодательства,
регулирующих использование земельного участка

Конституция РФ в ст. 42 определяет право каждого на благоприятную окружающую среду, которое невозможно без санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это благополучие Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарном благополучии населения) определяется как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на него и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
С коммерциализацией общества, быстрым развитием химической, ядерной энергетики и других отраслей промышленности, деятельность которых приводит к существенному загрязнению окружающей среды, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения становится особенно важным. Чтобы защитить население от негативных воздействий, государство установило комплекс санитарных правил и норм, гигиенических нормативов. Под последними понимаются установленные исследованиями допустимые максимальные или минимальные количественные и (или) качественные значения показателей, характеризующих тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.
Соблюдение санитарных нормативов использования земель позволяет в необходимой степени ограничивать использование земельных участков в целях обеспечения здоровья населения.
Особое внимание санитарное законодательство уделяет застройке земельных участков.
В силу п. 1 ст. 12 указанного Закона при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного их благоустройства; реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Согласно п. 2 той же статьи санитарные правила должны соблюдаться при разработке норм проектирования; схем градостроительного планирования развития территорий; генеральных планов городских и сельских поселений; проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов.
Эти правила должны выполняться при:
- решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон;
- выборе земельных участков под строительство;
- проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, инженерной инфраструктуры;
- благоустройстве иных объектов.
Санитарное законодательство является преимущественно федеральным. Это вызвано следующими причинами. Во-первых, санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека (ст. 38 Закона о санитарном благополучии населения). Во-вторых, на всей территории России вредные воздействия факторов среды обитания на человека действуют приблизительно одинаково, что позволяет разрабатывать нормативы, преимущественно одинаковые для всей страны. Вместе с тем это не исключает применения на отдельных территориях (к которым, в частности, относится Москва и Московская агломерация в целом) специальных санитарных норм.
Конституция РФ не определяет, в чьем ведении должно находиться санитарное законодательство. Но, учитывая, что в п. 1 ст. 72 Основного закона к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, можно утверждать, что и санитарное законодательство отнесено к их совместному ведению по аналогии с законодательством об охране окружающей среды, земельным, водным и рядом других.
Поэтому на практике, когда имеет место противоречие между федеральными санитарными нормами и нормами субъектов Российской Федерации, следует применять федеральные нормы. В то же время при решении споров надлежит помнить, что Закон о санитарном благополучии населения к полномочиям Российской Федерации относит государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (ст. 5), а к полномочиям субъектов - разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также контроль за соблюдением данных нормативных правовых актов (ст. 6).
Структура санитарного законодательства определена в ст. 3 указанного Закона, согласно которой это законодательство, основываясь на Конституции Российской Федерации, состоит из:
- Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- других федеральных законов;
- принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- законов и иных нормативных актов субъектов Федерации.
Отсутствие в данном перечне нормативно-правовых актов органов местного самоуправления обусловлено тем, что нормирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения не может быть отнесено к вопросам местного значения. Тем не менее по отдельным вопросам органы местного самоуправления правомочны принимать решения, касающиеся применения санитарного законодательства, но только в пределах, делегированных им государственной властью. Известны случаи, когда органы местного самоуправления стремились своими постановлениями необоснованно устанавливать собственные правила применения санитарного законодательства. Но такие действия признавались неправомерными.
Для практики важно ограничение сферы действия санитарного законодательства. В частности, от решения этого вопроса зависят полномочия и ответственность должностных лиц, осуществляющих госсанэпиднадзор, так как согласно ст. 52 Закона о санитарном благополучии населения эти лица обязаны исполнять в полной мере полномочия по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушения санитарного законодательства. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми, кто считает, что санитарное законодательство ограничивается только нормами названного Федерального закона и изданными в соответствии с ним санитарными нормами и правилами. Такое понимание законодательства представляется необоснованно узким, поскольку в ст. 3 данного Закона речь идет и о других законах и подзаконных актах, а следовательно, этот перечень является открытым.
Специальный же и основной для санитарного законодательства Федеральный закон о санитарном благополучии населения определяет государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (составляющие санитарное законодательство) как нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Под факторами среды обитания согласно ст. 1 Закона понимаются биологические, химические, физические, социальные и иные факторы, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений. Таким образом, из текста Закона можно предположить, что любая норма, ограничивающая воздействие факторов среды обитания на человека и на здоровье будущих поколений, может быть отнесена к санитарным. Понимание санитарного законодательства как совокупности таких норм видится более логичным.

Нормативные акты, содержащие нормы санитарного законодательства

Для применения санитарных норм на практике следует иметь представление о системе нормативно-правовых актов, содержащих названные нормы.
Приоритетными для правового регулирования вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются нормы Конституции РФ.
В соответствии с Конституцией изданы Закон о санитарном благополучии населения и другие федеральные законы.
Закон о санитарном благополучии населения как специальный федеральный закон содержит наибольшее количество санитарных норм, регламентирующих использование земельного участка.
Например, ст. 12 Закона устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, ст. 21 - основные санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. В статьях 6 - 11 определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Статьи 50 - 54 предусматривают права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также обжалование их действий (бездействия).
Другим важным законом, нормы которого примеряются для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в вопросах использования земель, согласно ч. 2 ст. 4 специального Закона является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" . Этот Закон является более общим в регулировании обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что еще более повышает его роль. В нем содержатся нормы, указывающие, в частности, на необходимость:
--------------------------------
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

- при планировании городских и сельских поселений принимать меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, благоустройства территорий (п. 2 ст. 44);
- вести строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений и других объектов с соблюдением санитарных требований, норм и правил (ст. 37), размещать здания, строения, сооружения и иные объекты с учетом требований санитарно-гигиенических норм (п. 1 ст. 44);
- обеспечивать наличие санитарно-защитных зон у ряда объектов сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 42), в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений (п. 3 ст. 44); вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности (п. 2 ст. 52).
В аспекте применения норм санитарного законодательства значение имеют такие федеральные законы, как Закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс РФ об административных правонарушениях, регламентирующий привлечение к административной ответственности за нарушение санитарного законодательства.
Вопросам санитарного нормирования посвящены отдельные нормы Земельного кодекса РФ. Например, в ст. 42 установлено, что при использовании земельных участков лица обязаны соблюдать требования санитарно-гигиенических правил и нормативов. При этом специально оговаривается необходимость соблюдения указанных правил при возведении зданий, строений, сооружений, проведении мелиоративных работ, строительстве прудов и иных закрытых водоемов (п. 1 ст. 40).
Земельный кодекс указывает на необходимость учета санитарно-гигиенических требований при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель (п. 2 ст. 13), вводит запрет на внедрение новых технологий и осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв при их несоответствии санитарно-гигиеническим требованиям (п. 3 ст. 13). Кодекс уделяет внимание особенностям использования земельных участков, расположенных в санитарно-защитных зонах, и установлению этих зон (п. 2 ст. 56, п. 3 ст. 57, п. 2 ст. 58, п. 3 ст. 87, п. 5 ст. 31, п. 2 ст. 88), изъятию участков в пределах санитарных зон (п. 3 ст. 96), установлению округов санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2 ст. 96).
Среди подзаконных федеральных актов, содержащих санитарные нормы, регулирующих использование земельного участка, центральное место занимают специальные нормативно-правовые акты - санитарные правила и нормы (СанПиН), устанавливающие санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования:
- к санитарной охране территории Российской Федерации ("Санитарная охрана территории Российской Федерации. СП 3.4.1328-03");
- к проектированию, размещению и эксплуатации загрязнителей - имущественных комплексов:
депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта ("Санитарные правила по проектированию, размещению и эксплуатации депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта. СП 2.5.1334-03");
вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий ("Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий. СП 2.2.1.1312-03");
атомных станций ("Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03). СанПиН 2.6.1.24-03");
предприятий и установок атомной промышленности ("Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03). СанПиН 2.6.1.37-03"; "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПАП-03). СанПиН 2.6.1.07-03");
предприятий по производству строительных материалов и конструкций ("Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций. СанПиН 2.2.3.1385-03");
кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения ("Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03");
загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей ("Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03");
- к размещению и эксплуатации других объектов:
ядерных реакторов исследовательского назначения ("Гигиенические требования к проектированию и эксплуатации ядерных реакторов исследовательского назначения СП ИР-03. СанПиН 2.6.1.23-03");
передающих радиотехнических объектов ("Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03");
средств сухопутной подвижной радиосвязи ("Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03");
- к установлению санитарно-защитных зон предприятий ("Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03");
- к организации производственных, транспортных и других процессов:
строительного производства и строительных работ ("Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. СанПиН 2.2.3.1384-03");
транспортирования радиоактивных материалов (веществ) ("Санитарные правила по радиационной безопасности персонала и населения при транспортировании радиоактивных материалов (веществ). СанПиН 2.6.1.1281-03");
заготовки и реализации металлолома ("Гигиенические требования к обеспечению радиационной безопасности при заготовке и реализации металлолома. СанПиН 2.6.1.993-00");
- к устройству и содержанию земельных участков, отведенных под специальные цели, например полигоны для твердых бытовых отходов ("Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038-01");
- к обращению с загрязняющими веществами:
отходами производства и потребления ("Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03");
радиоактивными отходами ("Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002). СП 2.6.6.1168-02");
пестицидами и агрохимикатами ("Гигиенические требования к хранению, применению и транспортированию пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1077-01");
производственными отходами с повышенным содержанием природных радионуклидов ("Обеспечение радиационной безопасности при обращении с производственными отходами с повышенным содержанием природных радионуклидов на объектах нефтегазового комплекса Российской Федерации. СанПиН 2.6.6.1169-02");
закрытыми радионуклидными источниками ионизирующего излучения при геофизических работах ("Гигиенические требования к использованию закрытых радионуклидных источников ионизирующего излучения при геофизических работах на буровых скважинах. СанПиН 2.6.1.1202-03");
- к санитарному нормированию таких воздействий, как:
электромагнитные поля ("Электромагнитные поля в производственных условиях. СанПиН 2.2.4.1191-03");
естественное освещение ("Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01");
облучение за счет природных источников ионизирующего излучения ("Гигиенические требования по ограничению облучения населения за счет природных источников ионизирующего излучения. СП 2.6.1.1292-03");
- к охране от загрязнения объектов, особенно ранимых в санитарном плане:
подземных вод ("Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения. СП 2.1.5.1059-01");
источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения ("Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02") и конкретно источников питьевого водоснабжения г. Москвы ("Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. СП 2.1.4.1075-01");
- к качеству объектов, от которых в первую очередь зависит санэпидблагополучие населения:
почвы ("Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. СанПиН 2.1.7.1287-03");
атмосферного воздуха населенных мест ("Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест. СанПиН 2.1.6.1032-01");
воды нецентрализованного водоснабжения и санитарной охране источников ("Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников").
Санитарные нормы и правила могут содержать и другие нормативно-правовые акты, к которым, в частности, можно отнести Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полос". Но специальные акты в большинстве случаев имеют приоритет над другими. Это следует из п. 11 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (утв. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 ), согласно которому нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила не должны противоречить санитарным правилам. Это означает, что при наличии противоречий между государственными стандартами, строительными нормами и правилами, правилами охраны труда и т.д. применяются санитарные правила и нормы (т.е. СанПиНы).
--------------------------------
СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

В последние годы заметно усилилась роль субъектов Федерации в развитии нормотворчества в этой сфере. Так, в Московской области подготовлен проект закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", который будет учитывать особенности региона в плане обеспечения санэпидблагополучия населения. На территории области действует ряд подзаконных нормативных актов, изданных Центром госсанэпиднадзора Московской области. Например, Приказ от 12 февраля 2003 г. N 31 п/с "О санитарно-эпидемиологической экспертизе выбора земельных участков и ТЭО строительства объектов" регламентирует использование земельных участков в области.
Санитарные нормы или ссылки на них содержатся в таких подзаконных актах Московской области, как:
- приложение к распоряжению министерства строительства Московской области от 10 января 2000 г. N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99 МО)" (в частности, в п. 6.8 определяется размер санитарного разрыва до жилой застройки);
- распоряжение министерства строительства Московской области от 10 февраля 1999 г. N 6 "О введении в действие методических указаний";
- Технические правила и нормы строительства, эксплуатации и контроля работы сооружений системы водоотведения объектов малоэтажной застройки на территории Московской области (ТСН ПМС-97 МО), утвержденные Постановлением правительства Московской области от 30 марта 1998 г. N 28/9;
- Постановление правительства Московской области от 30 марта 1998 г. N 28/9, содержащее территориальные строительные нормы "Состав, порядок разработки, согласования и утверждения проектной документации для индивидуального малоэтажного строительства в Московской области (ТСН ЭК-97 МО)" (где в п. 3.4.27 определены расстояния, до которых могут быть уменьшены санитарные разрывы для индивидуальных систем водоотведения при ограниченном земельном участке, а в приложении 6 приведен минимальный набор показателей санитарно-химического анализа очищенной сточной воды, выполняемого на очистных сооружениях коммунальных систем водоотведения);
- Постановление губернатора Московской области от 30 апреля 1997 г. N 91-ПГ, содержащее территориальные нормы систем водоснабжения и водоотведения районов жилой малоэтажной застройки Московской области (в частности, п. 3.38 устанавливает размеры санитарно-защитных зон очистных сооружений систем водоотведения малоэтажной жилой застройки в зависимости от производительности и типа сооружений).

Особенности применения санитарного законодательства

В отношении каждого земельного участка санитарное законодательство устанавливает, как правило, ряд ограничений. Наибольшую группу составляют общие ограничения, действующие в отношении всех без исключения земельных участков. Для отдельных групп земельных участков предусматриваются специальные ограничения, например для участков, расположенных в границах поясов санитарной охраны водных объектов, санитарно-защитных зон, зон санитарной охраны.
В большинстве случаев условием применения специальной санитарной нормы является местоположение участка (его удаление на определенном расстоянии от источника загрязнения или от объекта особой санитарной охраны, например водного). Но ряд норм учитывают особенности участка (его уклон и другие параметры). Например, в соответствии с п. 3.2.1 СанПиН 2.1.4.1075-01 на территории второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы не допускается размещение дачных, садово-огородных участков и участков под индивидуальное строительство на расстоянии менее 150 м от уреза воды и при крутизне склона прилегающих территорий более 3 градусов. В отдельных случаях учитывается общее воздействие загрязнителей, например при определении размеров санитарно-защитных зон.
На практике важна комплексная оценка действия санитарных норм и правил, регулирующих использование земельного участка. Учитывая это, чтобы оградить граждан от ошибок и вызванных этим затрат, государством предусмотрена стройная система защиты законных интересов населения, в том числе прав лиц, использующих земельные участки.
Законодательством регламентирована выдача санитарно-эпидемиологического заключения, удостоверяющего соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам:
- норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации объектов;
- технической документации на новые технологические процессы производства продукции, а также новые виды потенциально опасной продукции;
- проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения в лечебных целях;
- нормативов предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух (что имеет значение и для охраны земель), проектов санитарно-защитных зон;
- документов, устанавливающих порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений, а также порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения, утилизации и захоронения отходов производства и потребления;
- утвержденных федеральными органами исполнительной власти проектов норм проектирования, проектов государственных стандартов, строительных норм и правил, проектов фитосанитарных правил, правил охраны окружающей природной среды, проектов других нормативных актов и федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 1.2 Сборника инструкций по заполнению учетной медицинской документации по формам N 303-00-1/у, N 303-00-3/у, N 303-00-5/у, N 303-00-7/у, утвержденным Приказом Минздрава России от 27 октября 2000 г. N 381).
Основными субъектами рассматриваемых правоотношений являются центры госсанэпиднадзора. При застройке земельного участка они принимают участие на стадиях выбора земельного участка, согласования проекта, приемки вновь созданного строительством объекта в эксплуатацию. Это следует из п. 3 ст. 12 Закона о санитарном благополучии населения: госсанэпиднадзор выдает санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии санитарным правилам, только при наличии которых:
- утверждаются нормы проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений;
- осуществляются строительство, реконструкция, техническое перевооружение, расширение, консервация и ликвидация объектов;
- предоставляются земельные участки под строительство;
- вводятся в эксплуатацию построенные и реконструированные объекты.
Вместе с тем возможен производственный контроль на этапе строительства, а если речь идет о промышленном объекте, то и на этапе его эксплуатации. Процессуально такие действия состоят в:
анализе соблюдения санитарных норм с выдачей санитарно-эпидемиологического заключения по выбору земельного участка;
проверке проекта на предмет соблюдения санитарных норм и правил;
согласовании приемки объекта в эксплуатацию и т.д.
Санэпидзаключение по выбору земельного участка может не выдаваться заявителю, как правило, в двух случаях:
застройка земельного участка запрещена при любых условиях;
застройка земельного участка возможна, но при выполнении определенных условий.
Если земельный участок был приобретен законным способом для целей застройки (что отражено в документах), то при получении санитарно-эпидемиологического заключения, запрещающего его застройку, у заявителя возникает право в соответствии со ст. 475 ГК РФ обратиться к продавшему ему этот участок лицу с требованием:
соразмерно уменьшить покупную цену;
в разумный срок безвозмездно устранить основания, приведшие к санитарным ограничениям;
возместить расходы на устранение указанных заявителем оснований.
Если же основания устранить невозможно или на такое устранение требуются несоразмерные расходы или затраты времени, покупатель вправе отказаться от исполнения договора купли-продажи и потребовать возврата уплаченной им за участок денежной суммы.
Если застройка возможна, но требуется соблюдение определенных условий, которые застройщику были неизвестны и которые создают для него неудобства, он в ряде случаев имеет право действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ.
Получение положительного санитарно-эпидемиологического заключения по выбору земельного участка дает право приступить к разработке проекта.
Центр госсанэпиднадзора может не согласовать проект по следующим основным причинам:
- не получено санэпидзаключение по выбору земельного участка или получено отрицательное заключение (в этом случае все затраты по приведению проекта в соответствие с санитарными ограничениями несет заявитель - заказчик, застройщик);
- положительное санэпидзаключение выдано необоснованно: застраивать участок нельзя ни при каких условиях (все затраты, связанные с разработкой проекта, выполненного в соответствии с требованиями санэпидзаключения, несет государство. При этом заказчик в большинстве случаев получает право действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ);
- положительное санэпидзаключение выдано обоснованно, но в нем указаны иные санитарные ограничения застройки, нежели требуется (в этом случае затраты, вызванные необходимостью переработки проекта с учетом вновь выясненных требований, будет нести государство. Если же заказчик (застройщик) примет решение отказаться от земельного участка, поскольку выявленные им условия не позволят ему использовать участок в соответствии с его планами, государство будет возмещать расходы на разработку проекта. При этом заказчик может действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ. Поэтому в договоре на предоставление земельного участка желательно указать условия застройки, которые важны для заказчика - застройщика);
- положительное санэпидзаключение выдано обоснованно, но представленный на согласование проект не учитывает санитарных правил и норм (в этом случае все затраты, связанные с приведением проекта в соответствие с этими нормами, будет нести заказчик - застройщик).
Участие центров госсанэпиднадзора в приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов определено рядом нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Так, на территории Московской области действуют строительные нормы "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов недвижимости на территории Московской области" (ТСН 12-310-2000 МО), утвержденные распоряжением министра Минмособлстроя от 10 ноября 2000 г. N 143.
Центр госсанэпиднадзора может не подтвердить соответствие законченных строительством объектов требованиям нормативных актов, если имеет место хотя бы одно из следующих оснований:
- не выдавалось или было выдано отрицательное санэпидзаключение по выбору земельного участка;
- необоснованно было выдано положительное санэпидзаключение по выбору земельного участка;
- положительное санэпидзаключение по выбору земельного участка было выдано, но должно содержать иные условия;
- не был согласован проект;
- проект был согласован необоснованно;
- проект был согласован обоснованно, но при возведении постройки допущены отступления от него, нарушающие санитарные нормы;
- при возведении здания (сооружения) допущены отступления от проекта, нарушающие санитарные нормы и правила;
- согласования осуществлялись по правилам, предусмотренным для объектов недвижимости другого вида.
В ряде случаев, если здание (сооружение) не принимается в эксплуатацию по причине существенного нарушения санитарных норм и правил, ответственность может быть возложена на подрядную организацию, возводившую это здание (сооружение). Оправданно полагать, что привлечение к ответственности указанной организации не должно зависеть от наличия нарушений санитарных правил и норм в проекте, поскольку подрядчик не может выполнять работы по заданию заказчика, если при этом нарушаются санитарные нормы и правила. Это следует, в частности, из ст. 751, п. 2 ст. 721, ст. 723 ГК РФ.
Основанием отказа приемки объекта в эксплуатацию может стать несоблюдение условия комплексности благоустройства поселений. Согласно п. 1 ст. 12 Закона о санитарном благополучии населения при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Ряд специалистов под реализацией требования комплексности понимают невозможность выдачи положительного санэпидзаключения по выбору земельного участка и соответственно невозможность согласования госсанэпиднадзором приемки объекта в эксплуатацию без согласования с госсанэпиднадзором генерального плана поселения. Отметим, что это верно прежде всего в части застройки второго пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. До передачи земельного участка для целей застройки органы местного самоуправления (если они являются его собственником) обязаны согласовать в соответствующем центре госсанэпиднадзора генеральный план поселения. Если санитарными нормами и правилами установлена обязательность устройства централизованной канализации или водоснабжения, продавец, прежде чем передавать земельные участки для целей застройки, обязан создать названные коммуникации. Это исключит отказ в приемке в эксплуатацию созданных строительством объектов по причине отсутствия централизованного водоснабжения или канализации.

Анализ исполнения санитарного законодательства,
выполняемый лицом, использующим земельный участок

Итак, как показано, государством установлена система, позволяющая законопослушным гражданам избежать проблем, связанных с нарушением санитарного законодательства.
Получить исчерпывающую информацию о санитарных ограничениях земельного участка можно, обратившись в центр госсанэпиднадзора, расположенный в соответствующем районе (городе). Но иногда лицо, желающее использовать земельный участок, проводит предварительную проверку самостоятельно. Обычно это вызвано необходимостью рассмотреть несколько участков, с тем чтобы определить, какой из них следует приобрести; экстренно принять решение; уточнить рыночную цену на земельные участки.
Алгоритм самостоятельной проверки, как правило, не требует специальных технических или правовых знаний. Тем не менее в ряде случаев имеют место особенности, которые может знать преимущественно специалист - врач со специальным санитарным образованием и достаточным опытом работы. Правда, это отнюдь не означает, что самостоятельная проверка всегда оказывается бесполезной.
Ранее были названы основные СанПиНы, содержащие санитарные нормы, регламентирующие использование земельного участка. Анализ исполнения санитарного законодательства в пределах конкретного участка состоит в последовательной проверке соответствия предусмотренным нормам условий на рассматриваемом объекте.
Первым шагом анализа, как правило, является проверка соблюдения санитарно-защитных зон. Для этого изучается обстановка на земельном участке и в непосредственной близости от него. Анализируются действующие и планируемые к размещению загрязнители, при этом определяются санитарно-защитные зоны вокруг них. В данном случае применяются нормы, содержащиеся в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, где загрязнители распределены по группам, в отношении каждой из которых определен размер санитарно-защитной зоны.
На основании полученных результатов делается вывод о рациональности использования земельного участка под заявленные нужды.
Если на участке предполагается разместить объект-загрязнитель, то обращается внимание на необходимость компенсации лицам, чьи земельные участки попадают в его санитарно-защитную зону, рассчитываемую с учетом наличия других загрязнителей на рассматриваемой территории. Лица, имеющие права на названные участки, в ряде случаев могут потребовать предоставления им другого участка и компенсации затрат, вызванных вынужденным перемещением объектов, расположенных на нем.
Известны случаи, когда собственник загрязнителя пытался доказать возможность включения в санитарно-защитную зону от принадлежащего ему загрязнителя участка другого лица. Эту зону он рассчитывал до здания соседа, а не до границы его участка, обуславливая это тем, что не должен учитывать назначение земельного участка, предназначенного для отдыха, т.е. предполагающего возможность постоянного пребывания на нем лиц. При рассмотрении в суде споров, вытекающих из подобного рода правонарушений, как правило, в качестве третьих лиц приглашаются специалисты соответствующих центров госсанэпиднадзора. Следует иметь в виду, что эти специалисты оценивают только нарушения санитарного законодательства. Но снижение рыночной цены участка, его потребительских свойств в результате его попадания в санитарно-защитную зону находится вне пределов их компетенции. В то же время они могут дать разъяснение, какие последствия для здоровья лица, пребывающего на таком участке, влечет попадание последнего в санитарно-защитную зону.
В некоторых случаях нормативно-правовые акты, содержащие санитарные нормы, не учитывают специфических загрязнителей. К примеру, в последнее время отдельные предприниматели занялись разведением австралийских страусов, и в таких густонаселенных территориях, как Московская агломерация, страусиные питомники (фермы) зачастую соседствуют с земельными участками, находящимися в собственности граждан, выделенными им под дачное строительство. В итоге стоимость таких участков заметно снижается, а при попытке защитить свои права у лиц возникают проблемы, вызванные отсутствием соответствующей нормы в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.
Нередко возникают ситуации, при которых расстояние от забора предприятия-загрязнителя до исследуемого земельного участка меньше допустимой величины, но собственно загрязнителем является цех этого предприятия, расстояние от которого до участка находится в допустимых пределах. В этом случае проводятся специальные расчеты, основанные на замерах степени воздействия загрязнителя.
Иногда орган местного самоуправления, передающий земельный участок, предоставляет покупателю справку в том, что загрязнитель, расположенный вблизи земельного участка, планируется к выводу. В подобных случаях, надо полагать, при принятии решения о соблюдении санитарных норм и правил должна учитываться существующая обстановка, а не та, которая может быть в дальнейшем. Ведь по каким-то причинам вывод загрязнителя может не произойти. Напротив, при планировании загрязнителя к размещению, несмотря на его отсутствие, следует учитывать его влияние в будущем.
Следующим шагом, как правило, является проверка соблюдения санитарных режимов водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Их размеры для большинства водоемов установлены в Постановлении Правительства РФ "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полос". При рассмотрении источника питьевого водоснабжения г. Москвы следует руководствоваться СП 2.1.4.1075-01. В этих нормативных актах приведены размеры водоохранных зон, прибрежных защитных полос и зон санитарной охраны, предусмотрены ограничения их использования по санитарным показателям.
Если рассматриваемый земельный участок находится в пределах указанных зон, на него будут распространяться установленные ограничения, смягчение которых может иметь место только на основании действующих нормативов. Известен случай, когда заявитель (собственник незаконно возведенной постройки), для того чтобы получить санэпидзаключение по выбору земельного участка, указал, что приток первой группы (ручей) будет заключен в трубы, и на этом основании просил снизить зону санитарной охраны. Но такое действие не влечет снижения зоны санитарной охраны, поскольку оно не определено санитарными нормами и правилами.
При обнаружении условий, не допускающих эксплуатацию объекта на земельном участке, можно рекомендовать внимательно изучить нормативные акты, содержащие соответствующее санитарное ограничение, поскольку для некоторых случаев предусмотрена возможность изменения нормативов. Как правило, такая необходимость возникает в случае, когда лицо построило объект недвижимости без согласований госсанэпиднадзора.
Затем последовательно проверяется соблюдение других санитарных ограничений.

Последствия нарушения санитарного законодательства
при использовании участка

Нарушение санитарных норм и правил при использовании земельного участка влечет привлечение к ответственности, установленной:
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- Земельным кодексом РФ;
- Гражданским кодексом РФ;
- Уголовным кодексом РФ.
Нередки случаи, когда нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является длящимся (например, на земельном участке расположен загрязнитель, чье функционирование создает или может создавать угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения), и тогда совершение данного правонарушения необходимо прекратить. Для этих целей в соответствии со ст. 51 Закона о санитарном благополучии населения главным государственным санитарным врачом или его заместителем издается постановление о приостановлении или о запрещении деятельности объекта. Деятельность объекта приостанавливается, если имеется возможность привести ее в соответствие с санитарно-эпидемиологическими нормативами, а запрещается, когда нельзя.
Поскольку приостановление или запрещение деятельности предприятия, как правило, приводит к упущенной выгоде собственника или иного правообладателя недвижимого имущества, такая мера воздействия на нарушителя оказывается достаточно эффективной.
В случае если правонарушитель не выполнил постановления, составляется протокол, который в течение одних суток направляется в суд.
Вполне очевидно, когда санитарные требования ужесточаются в процессе эксплуатации или строительства объекта, правообладатель обязан привести объект в соответствие с ними. Такое мнение основывается на том, что санитарные требования являются публичными, отражают законные права населения на благоприятную окружающую среду, а несоответствие объекта санитарным требованиям создает угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию людей. Если правообладатель не в состоянии привести участок в соответствие с изменившимися требованиями, он должен передать права на него другому лицу, которое сможет выполнить установленные требования и не станет создавать угрозу санэпидблагополучию населения.
Если нарушение выявлено контролирующими органами, нарушитель обязан уплатить штраф и полностью возместить причиненный ущерб. Такое мнение проистекает из принципа, согласно которому незнание закона не освобождает от ответственности.
Возможно приостановление эксплуатации (строительства) объекта до момента его приведения в соответствие с санитарными нормами и правилами либо неприостановление, но при этом назначается срок для приведения объекта в соответствие с указанными нормами. Безусловно, в каждом случае следует подходить к вопросу с учетом особенностей объекта.
Правила поведения при подобном развитии событий установлены рядом нормативных актов, где, в частности, предусмотрены нормы, определяющие, какими нормативными документами следует руководствоваться на момент возникновения ситуации. Так, при приемке объектов в эксплуатацию на территории Московской области действующими согласно п. 5.2 ТСН 12-310-2000-МО (ТСН ПЭОИ-2000 МО) считаются санитарные нормативные документы, которые были введены в действие до даты передачи исполнителю проектной документации. В случае введения в действие после указанной даты новых нормативных документов или изменений к ним несоответствие объекта новым нормативным требованиям должно быть согласовано заказчиком (застройщиком) с государственным органом. Решение об условиях приемки объекта в эксплуатацию принимает центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, к компетенции которого относятся данные вопросы.
Порядок привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентируется нормами КоАП РФ. При выявлении тех или иных нарушений применяются соответственно:
- ст. 6.3 "Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения";
- ст. 6.4 "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта";
- ч. 2 ст. 7.2 "Уничтожение специальных знаков" в части уничтожения и повреждения знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- ч. 2 ст. 7.8 "Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения";
- ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами";
- ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" в части информации о состоянии земель, радиационной обстановке;
- ст. 8.6 "Порча земли" в части порчи земель опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления;
- ч. 1 ст. 8.31 "Нарушение требований к охране лесов" в части нарушения требований санитарных правил в лесах;
- ч. 2 ст. 14.4 "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил" в части производства мелиоративных, строительных и других работ с нарушением санитарных норм и правил.
Основными субъектами правоотношений, привлекающими к административной ответственности за нарушения санитарных норм и правил, можно считать центры госсанэпиднадзора. Хотя, надо оговориться, эти центры рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных не всеми названными статьями, а только о тех, которые указаны в ст. 23.13.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, состоящем в нарушении санитарных правил и норм, согласно п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов, а также от других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических лиц и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
О совершении административного правонарушения согласно ст. 28.2, как правило, составляется протокол лицами, перечисленными в ст. 28.3, немедленно после выявления такого правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или сведений о лицах, в отношении которых оно возбуждается, - в течение двух суток с момента выявления (ст. 28.5).
Лицу, подозреваемому в совершении правонарушения, или его законному представителю предоставляется возможность ознакомиться с протоколом. Эти лица имеют право представить замечания и объяснения, приложив их к протоколу (п. 4 ст. 28.2), и получить под расписку его копию (п. 6 ст. 28.2). Если указанные лица отказываются подписать протокол, в нем делается соответствующая запись.
Далее протокол направляется лицу, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении. Срок рассмотрения - 15 дней с момента получения указанным лицом (но не составления) протокола, причем в отдельных случаях этот срок может быть продлен еще на месяц, о чем выносится мотивированное определение. Как правило, основанием продления является необходимость выяснения дополнительных обстоятельств дела, но может быть и поступление ходатайств от участников производства по делу (ст. 29.6).
Дело об административном правонарушении обычно рассматривается по месту его совершения, но в случае ходатайства лица, в отношении которого возбуждено дело, оно может быть рассмотрено и по месту его жительства. Это особенно важно в связи с тем, что правонарушитель может не проживать на том земельном участке, в отношении которого им нарушены санитарные нормы и правила, или в непосредственной близости от него.
Для приглашения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном нарушении, составляется определение о вызове и направляется ему таким способом, чтобы было доказано его получение адресатом (почтой или нарочным с уведомлением о вручении).
Как правило, лицо, в отношении которого возбуждено дело, стремится присутствовать на его рассмотрении. При неявке дело в большинстве случаев может быть рассмотрено в его отсутствие, но при этом должны быть данные о надлежащем извещении такого лица, о том, что от него не поступало ходатайство о переносе времени рассмотрения, или о том, что ходатайство оставлено без удовлетворения. В отдельных случаях лицо, рассматривающее дело, вправе признать обязательным присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1).
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по нему (ст. 29.9). Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела, и его копия вручается лицу, в отношении которого оно вынесено. В ряде случаев по результатам рассмотрения дела выносится определение.
Если при установлении обстоятельств административного правонарушения были выявлены условия и причины, подлежащие устранению, соответствующим организациям и должностным лицам направляются представления о принятии мер. В свою очередь названные организации и должностные лица обязаны рассмотреть представления в течение одного месяца со дня их получения и сообщить о принятых мерах.
Иногда нарушители уклоняются от уплаты штрафа. В таких случаях, если нарушитель - физическое лицо, постановление направляется по месту работы. Если юридическое лицо - постановление должно направляться в банк и в безусловном порядке взыскиваться штраф со счета, но для этого надо знать номер банковского счета юридического лица. А поскольку он, как правило, неизвестен, судебному исполнителю направляется протокол.
Бытует мнение, что сотрудники центров госсанэпиднадзора экономически заинтересованы в привлечении лиц к административному наказанию якобы потому, что суммы штрафов поступают в фонд их учреждений. Но это не так. В соответствии с действующим законодательством средства, полученные в результате уплаты штрафов, поступают в местные бюджеты.
У отдельных лиц, использующих земельный участок, сформировалось неверное представление, что они могут многократно уплачивать штраф, не прекращая при этом нарушать нормы санитарного законодательства. Между тем вполне очевидно, что, если по неуважительным причинам такое лицо не прекращает нарушать нормы санитарного законодательства, оно должно подвергаться более серьезному наказанию и за его счет должно принудительно прекращаться данное нарушение.
В особых случаях лицо, признанное судом виновным в нарушении санитарного законодательства, может быть привлечено к уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом по:
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2000.
------------------------------------------------------------------
--------------------------------
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М.: НОРМА, 1996.

- ст. 236 "Нарушение санитарно-эпидемиологических правил";
- ст. 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей" в части сокрытия данных о санитарно-эпидемиологическом благополучии на определенной территории, соответствии применяемых технологий и материалов санитарным нормам и правилам;
- ст. 238 "Выпуск или продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности" в части продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг, не отвечающих требованиям санитарных норм и правил;
- ст. 246 "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" в части нарушения санитарных правил при производстве строительных и других работ;
- ст. 247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов" в части нарушения правил обращения с бактериологическими (биологическими) веществами, токсичными промышленными и другими отходами;
- ст. 248 "Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами" в части нарушения правил по безопасности работ с микроорганизмами и т.д.;
- ст. 249 "Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений" в части нарушения санитарных правил по хранению, транспортировке и применению пестицидов в сельском хозяйстве, санитарных правил по строительству складов для удобрений и средств защиты растений;
- ст. 254 "Порча земли" в части нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами;
- некоторым другим статьям.
Существенное нарушение норм санитарного законодательства может стать в особых случаях основанием изъятия земельного участка у его собственника, что предусмотрено ст. 285 ГК РФ. Земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки, а нарушение правил и норм может повлечь именно такие последствия.
Оправданно полагать, что на основании п. 2 ст. 45 Земельного кодекса при нарушении санитарных норм и правил может быть принудительно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного владения земельным участком, поскольку норма указанного пункта предусматривает такое прекращение при:
использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
неустранении совершенных умышленно земельных правонарушений, состоящих в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами (отметим, по этому поводу есть специальные СанПиН) и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Ужесточение санитарных ограничений использования земельного участка, как правило, не приводит к его изъятию. В частности, согласно п. 8 Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 установление природоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Неучет санитарных норм может привести к лишению их нарушителя зданий и сооружений, расположенных на земельном участке. Такая возможность предусмотрена п. 2 ст. 222 ГК РФ, устанавливающим в большинстве случаев снос самовольной постройки. Таковой в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ признается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке:
не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами;
без получения на это необходимых разрешений;
с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил.
Хотя бы одно из названных оснований является достаточным для признания постройки самовольной.
Под отведением земельного участка для целей застройки с точки зрения санитарного законодательства следует понимать получение санэпидзаключения по выбору земельного участка. В свою очередь, получение названого документа можно рассматривать как получение необходимых разрешений на застройку. Такой вывод проистекает из того факта, что санэпидзаключение выдается по правилам выдачи разрешительных (но не регистрационных) документов. Кроме того, и согласование проекта органами госсанэпиднадзора также можно считать выдачей разрешения.
Иное дело, что при нарушении санитарного законодательства признание постройки незаконной по основаниям существенного нарушения градостроительных и строительных норм и правил весьма затруднено. Среди специалистов-практиков нет единого мнения относительно самой возможности отнесения части санитарных правил и норм к градостроительным. Одни считают, что санитарные нормы, регулирующие вопросы застройки, могут быть отнесены к градостроительным, другие - что нет. Кроме того, усложнено доказывание отнесения нарушения санитарной нормы к существенным нарушениям градостроительных или строительных норм.
На сегодня практика сноса самовольных построек распространения не получила. Однако органы государственной власти постоянно поднимают вопрос о необходимости таких действий в случаях, когда подобные постройки угрожают санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Например, это касается застройки второго пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения с нарушением санитарных норм и правил.
У некоторых специалистов сформировалась неверная позиция, что, если постройка возведена, ее следует узаконить, а не доводить дело до сноса. Такой подход провоцирует лиц к незаконному возведению объектов недвижимости. В свою очередь, владельцы построек, в большинстве случаев лица состоятельные, стремятся сделать все возможное для сохранения возведенных ими построек. Для этого они пытаются:
создать объективные условия, позволяющие смягчить санитарные ограничения;
показать, что загрязнитель, не допускающий возведение и эксплуатацию их объекта, будет вскоре выведен;
возложить ответственность за самовольное возведение ими постройки на органы местного самоуправления.
Сегодня почти никто не застраивает земли, захваченные самовольно. Исключение могут составлять земли под линиями электропередач и другие неудобья, долгое время используемые жителями расположенных в непосредственной близости населенных пунктов.
Если органом местного самоуправления были переданы под застройку земли, застройка которых противоречит санитарным нормам и правилам, тем более если этим органом выдано разрешение на строительство, то снос такой постройки существенно осложняется. Когда земли были проданы органами местного самоуправления для целей застройки без согласования с учреждениями системы госсанэпиднадзора, у застройщика может сложиться убеждение в правомерности постройки. Но в большинстве случаев именно он оказывается правонарушителем, так как перед началом строительства обязан был получить санитарно-эпидемиологическое заключение по выбору земельного участка.

Органы, участвующие в контроле за соблюдением
санитарного законодательства

Субъекты специальной компетенции, осуществляющие надзор за соблюдением санитарных норм и правил, сформированы в систему госсанэпиднадзора. Их структура подробно изложена в Положении о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554.
Для целей надзора за использованием и охраной земель наибольшее значение имеют такие полномочия должностных лиц, осуществляющих санэпиднадзор, как:
- получение информации (в том числе от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) по вопросам обеспечения санэпидблагополучия;
- проведение санитарно-эпидемиологических исследований;
- беспрепятственное посещение территорий и помещений ряда объектов;
- отбор для исследований проб и образцов продукции (в том числе используемой в строительстве);
- отбор для исследований проб воздуха, воды и почвы.
В деле надзора за застройкой земель наиболее важными являются полномочия главных государственных врачей госсанэпиднадзора и их заместителей выносить мотивированные постановления о приостановлении (до устранения правонарушения) или о запрещении (в случае невозможности его устранения):
проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;
эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг.
В ряде случаев не менее важными оказываются и другие полномочия, предусмотренные в ст. 50 и ст. 51 Закона о санитарном благополучии населения.
Стабильность кадрового состава госсанэпиднадзора, система подготовки санитарных врачей (только дневное высшее образование, интернатура и т.д.), четкая урегулированность их полномочий, сохранение эффективной работы госсанэпиднадзора в период перестройки - все это способствовало тому, что деятельность госсанэпиднадзора можно охарактеризовать как достаточно четкую, профессиональную, обоснованную в правовом и медицинском плане.
Вместе с тем в ряде случаев оставляет желать лучшего работа органов местного самоуправления в области обеспечения ими соблюдения санитарных норм и правил. К сожалению, нередко они пренебрегают своими обязанностями в этой области правоотношений. Их полномочия в общем виде определены ст. 7 Закона о санитарном благополучии населения. В соответствии с ней органы местного самоуправления должны осуществлять деятельность в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.
На федеральном уровне полномочия местного самоуправления в данной области определяет Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Им предусмотрена жесткая и целесообразная система распределения полномочий между органами местного самоуправления различного уровня.
Так, поселковый, сельский, районный, городской советы на подведомственной им территории имеют право:
выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения санитарных норм (п. 9 ст. 49, п. 14 ст. 55, п. 15 ст. 66);
на основании заключения Госсанэпидслужбы запрещать проведение мероприятий, способных вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия (п. 14 ст. 49, п. 18 ст. 55, п. 19 ст. 66).
Кроме того, районный и городской советы наделены правом устанавливать зоны санитарной охраны водных объектов в соответствии с требованиями санитарных норм (п. 19 ст. 55 и п. 20 ст. 66). Поселковая, сельская, районная, городская администрации контролируют санитарное состояние мест торговли (п. 11 ст. 52, п. 6 ст. 62, п. 7 ст. 73). Помимо этого, районная и городская администрации на подведомственной им территории:
приостанавливают строительство или эксплуатацию объектов в случае нарушения санитарных норм (п. 9 ст. 57, п. 9 ст. 68);
организуют проведение гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, обеспечивают соблюдение санитарных правил, норм и гигиенических нормативов (п. 18 ст. 60, п. 17 ст. 71).
Органом государственной власти, участие которого на практике имеет существенное значение в деле соблюдения санитарных норм и правил, является прокуратура. Ее полномочия определяет прежде всего Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Согласно п. 2 ст. 1 Закона прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов, а также прав и свобод человека и гражданина.
На практике, если санитарное законодательство нарушается федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, заинтересованные лица направляют соответствующее обращения в прокуратуру.
Так, если, например, администрация района не предпринимает действий, направленных на соблюдение санитарных норм и правил на территории района, центры госсанэпиднадзора нередко направляют в прокуратуру соответствующее обращение с просьбой принять установленные законом меры.
В решении вопросов, касающихся применения санитарных норм при использовании земельного участка, принимают участие и другие органы государственной власти. Например, в соответствии с п. 8 Постановления Правительства РФ "О государственном земельном контроле" Федеральная служба земельного кадастра и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за выполнением требований по предотвращению порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

"Законодательство и экономика", 2004, N 3