С.Г. САФАРАЛИЕВА
Сафаралиева Сабина Гаджиметовна - аспирантка МГУ им. М.В. Ломоносова.
Проблема правового регулирования договора аренды публичного имущества в современном российском законодательстве связана с осуществляемыми в нашей стране экономическими преобразованиями. Многовековая практика правового регулирования показала, что для нормального развития товарно - денежных отношений наиболее предпочтительной является гражданско - правовая форма. Последняя располагает уникальным, отработанным юридическим инструментарием, обеспечивающим организованность и порядок в общественном производстве без непосредственного соприкосновения с аппаратом государственного принуждения.
Переход России к рыночной экономике неизбежно приводит к расширению сферы гражданско - правового регулирования имущественных отношений, складывающихся в различных сферах деятельности.
Происходящие изменения касаются в первую очередь государственной собственности. Несмотря на утрату своего монопольного положения, государство продолжает оставаться крупнейшим собственником. В настоящее время в государственной собственности находятся унитарные предприятия и учреждения, пакеты акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, объекты недвижимости.
В этой связи важнейшей задачей правового, в том числе гражданско - правового, регулирования, остается организация управления публичным имуществом в новых, изменившихся социально - экономических условиях. Наиболее приемлемый способ его использования - договор аренды публичного имущества.
Договор аренды позволяет достичь баланса между интересами арендодателя - государства и арендатора - частного собственника. Сохраняя целевое использование публичного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет данный объект в своей собственности. В то же время широкие права арендатора предоставляют последнему большие возможности использования этого объекта в имущественном обороте. Самостоятельность арендатора в осуществлении права владения, пользования и распоряжения имуществом в пределах договора аренды обусловлена регулирующим воздействием как законодательства, так и самого договора, который правами арендатора ограничивает права собственника, а правами собственника - права арендатора. Права арендатора по отношению к правам собственника практически сводятся к сохранению самого титула собственника, а также набору обязательственных правомочий, обеспечивающих возобновление в полном объеме и целостности собственнических прав по окончании аренды и надлежащего внесения арендной платы . За пределами исполнения обязательств по договору арендатор полностью свободен в своей хозяйственной деятельности, а следовательно, и в осуществлении своих имущественных прав.
--------------------------------
См.: Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново, 1992. С. 98.
В отечественном праве институт аренды традиционно регулировался в гражданских кодексах. При всех кодификациях гражданского законодательства, имевших место в советский период, нормы о договоре имущественного найма неизменно включались в кодифицированные акты, а сам договор имущественного найма рассматривался в качестве самостоятельного гражданско - правового договора.
В Гражданском кодексе РФ, являющемся основным источником регулирования арендных отношений, договору аренды посвящена отдельная 34-я глава, состоящая из 64 статей. Структура данной главы построена по такому принципу: сначала излагаются положения, являющиеся общими для всех видов договора аренды, а затем - специальные правила, относящиеся только к соответствующему виду договора аренды (прокат, аренда транспортных средств, зданий и сооружений, предприятия, финансовая аренда).
К сожалению, нельзя утверждать, что с принятием нового Гражданского кодекса Россия получила единое и непротиворечивое гражданское законодательство, свободное от многочисленных наслоений, присущих законодательству советского периода. Если обратиться к нормативным актам, регулирующим арендные правоотношения, то в их числе, наряду с собственно законодательными актами, окажутся документы многочисленных исполнительных органов различного уровня, включая местные органы управления. Более того, законотворчество продолжается - на уровне как Федерации, так и ее субъектов.
Поэтому совокупность источников, регулирующих арендные отношения, выглядит достаточно пестро. И в этой связи возникает немало проблем. Одной из наиболее актуальных, на мой взгляд, является проблема соответствия законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству.
Касаясь данного вопроса, напомним, что происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства отличается рядом особенностей. И наиболее значительная - развитие законодательства на двух уровнях: Федерации и ее субъектов. Обращает на себя внимание, что федеральные законы составляют сегодня не более десяти процентов от общего количества нормативных правовых актов. Так, если в 1991 г. было принято 2527 актов федерального законодательства и 2079 актов субъектов Федерации, то в 1998 г. соответственно - 15285 и 52721 акт .
--------------------------------
См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С. 60.
Приведенные данные свидетельствуют, что гораздо динамичнее развивается законодательство субъектов Российской Федерации. Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля": происходит сокращение сферы влияния федерального законодательства при одновременном расширении влияния регионального законотворчества . Данная общая тенденция развития законодательства в полной мере распространяется на акты гражданского законодательства. Так, если в 1991 г. было принято 174 акта, то в 1998 году - 4492.
--------------------------------
См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С. 61.
Исследование показывает, что правовой массив в субъектах Российской Федерации формируется очень быстро, подчас без строгого соблюдения основ классификации правовых актов. Здесь и возникает одна из острейших проблем, когда не в полной мере освоено содержание предметов ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 73 Конституции РФ). Их нельзя механически отождествлять с объектами законодательного регулирования. А это нередко случается и порождает "бум законов" .
--------------------------------
См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С. 62.
Думается, для уточнения представлений о сфере ведения субъектов Российской Федерации в отношении их государственной собственности и, соответственно, законодательных полномочий, принадлежащих их органам власти, требуется детальный анализ природы возникающих отношений.
В данном случае передача в аренду объектов государственной собственности выступает в качестве одной из форм ее управления (распоряжения). Возникающие при этом правоотношения являются, безусловно, гражданско - правовыми отношениями, представляющими собой обязательство из договора аренды. В результате возможности детального правового регулирования этих отношений органами субъектов Федерации будут носить ограниченный характер, ибо гражданско - правовое регулирование находится в сфере ведения Российской Федерации.
Отношения по аренде публичного имущества в субъектах Федерации регулируются, как правило, законом об управлении государственным имуществом. К сожалению, на сегодняшний день нет должного научного объяснения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации. Каждый регион вершит свое законодательство и стремится поменьше информировать федеральный центр и соседей о своем положении. Это объясняется как желанием скрыть собственные недоработки от "посторонних глаз", так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, примет меры по отмене коллизионных актов регионального уровня .
--------------------------------
См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 12. С. 62.
В этой связи хотелось бы возразить Ф.Р. Муратшину, полагающему, что законодательство субъектов Российской Федерации - это реальность, и воспринимать его нужно в том виде, в каком оно уже сложилось . Действительно, в законах, принимаемых субъектами Российской Федерации, порой содержатся интересные и оригинальные законодательные решения. Но не все из них можно признать удачными или соответствующими Конституции РФ и гражданскому законодательству.
--------------------------------
См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъектов Федерации - реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. N 9.
Имея в виду рассматриваемую проблему, следует затронуть вопрос о фигуре балансодержателя в арендных отношениях. Эта новая фигура в договоре аренды публичного имущества - балансодержатель - возникла после появления 14 октября 1992 года Указа Президента РФ N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду". Согласно данному Указу (п. 3) сдача недвижимого имущества государственных и муниципальных предприятий, принадлежащего последним на праве хозяйственного ведения по договору аренды на срок свыше одного года, осуществлялась исключительно соответствующими комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом. Одновременно действовавший в тот период Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" ни при каких условиях не допускал со стороны собственника распоряжения имуществом, принадлежащим предприятию на праве полного хозяйственного ведения (п. 2 ст. 5 Закона) . Поэтому возникала ситуация, когда ни само государственное или муниципальное предприятие, ни орган, управомоченный собственником, не имели возможности распорядиться недвижимым имуществом предприятий путем сдачи его в аренду на срок более одного года.
--------------------------------
См.: Ведомости РФ. 1992. N 43. Ст. 2429.
На практике такие договоры аренды стали заключаться с участием на стороне арендодателя соответствующего комитета по управлению государственным или муниципальным имуществом и самого предприятия (балансодержателя).
Новый ГК четко определил соотношение правомочий субъекта права хозяйственного ведения и собственника имущества. Теперь право распоряжения имуществом (в том числе путем сдачи его в аренду с согласия собственника), принадлежащим государственному предприятию на праве хозяйственного ведения, принадлежит ему как субъекту хозяйственного ведения (ст. 294, 295 ГК).
Что касается учреждений, то собственник не наделяется правами по распоряжению закрепленными за ним на праве оперативного управления зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями (п. 1 ст. 298 ГК). Для того чтобы такое право у собственника возникло, необходимо изъять соответствующее имущество у учреждений. Это допускается в отношении либо излишнего, либо используемого не по назначению имущества (п. 2 ст. 296 ГК).
Таким образом, как полагает В.В. Витрянский, нормы, содержащиеся в ГК, не оставляют никакого места фигуре балансодержателя в арендных отношениях .
--------------------------------
См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2000. С. 538.
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное).
------------------------------------------------------------------
Однако анализ регионального законодательства свидетельствует об обратном. Фигура балансодержателя продолжает присутствовать в законодательстве субъектов, регулирующем отношения по аренде публичного имущества. Так, в Положении о порядке сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности Московской области, указывается, что балансодержатель подписывает арендный договор в качестве юридического лица, несущего ответственность за содержание и восстановление зданий, сооружений, то есть выступает в качестве субъекта договора . Закон Астраханской области "Об управлении государственной собственностью Астраханской области" от 27 ноября 1996 года в ст. 19 возлагает имущественную ответственность за сохранность переданного в аренду государственного имущества области на балансодержателя - юридическое лицо, у которого находится на балансе сдаваемое в аренду имущество . Аналогичная норма содержится в Законе Ивановской области "Об управлении государственной собственностью Ивановской области" (ст. 16) .
--------------------------------
См.: Вестник Московской областной Думы. 1997. N 3.
См.: Сборник законов Астраханской области // Вестник Астраханского Представительного собрания. 1996. Ст. 19.
См.: Вестник Законодательного собрания Ивановской области. 1996. N 14.
Возникает вопрос: можно ли считать, что в данном случае законодательство субъектов Федерации вступает в противоречие с федеральным законодательством?
Ответ на него очень важен, так как связан в данном случае с охраной прав арендодателя - собственника - государства. Так, согласно ст. 305 ГК права, предусматриваемые для защиты права собственности и других вещных прав (ст. 301 - 304 ГК), принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором. Это лицо имеет право на защиту его владения также против собственника. Из данной статьи можно заключить, что арендатор приобретает соответствующие права как лицо, владеющее имуществом по иному основанию - договору. Однако эта статья позволяет сделать вывод и о том, что соответствующие права может также приобрести балансодержатель как сторона, участвующая в договоре. И если законодательство субъектов РФ допускает использование фигуры балансодержателя в договорах аренды публичного имущества, последний, в свою очередь, приобретает соответствующие права, необходимые для защиты имущества, наравне с арендатором. Но тут опять возникает вопрос: каким образом должно происходить регулирование арендных отношений в этом случае и кому в действительности должны принадлежать эти права? Не пострадает ли арендодатель, противостоящий двум равноправным субъектам: арендатору и балансодержателю? Кроме того, гражданское законодательство не содержит ни одной нормы, касающейся прав и обязанностей балансодержателя, его функций и назначения.
Думается, в данном случае налицо противоречие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации по вопросу регулирования договора аренды публичного имущества. Это противоречие должно быть устранено исключением из законодательства фигуры балансодержателя. В нормальном, цивилизованном рыночном обороте, к которому мы стремимся, не может быть места пережиткам государственно регулируемой экономики в лице балансодержателя. Участники такого оборота - равноправные партнеры, обладающие необходимым набором прав и обязанностей, несущие самостоятельную имущественную ответственность. Фигура балансодержателя не отвечает указанным признакам, а отношения по аренде публичного имущества как цивилистические вполне укладываются в рамки договора аренды с двумя субъектами - арендодателем и арендатором.
При анализе проблемы балансодержателя обращает на себя внимание и вопрос, касающийся имущественной ответственности в договоре аренды. Так, законодательство одних субъектов Федерации (например, Астраханской области) имущественную ответственность за сохранность переданного в аренду государственного имущества возлагает на балансодержателя , других (например, Московской области) - на арендатора . Однако в ГК отсутствует конкретная норма, предусматривающая имущественную ответственность за сохранность передаваемого в аренду имущества. Необходимо ли урегулирование данного положения, и если да, на кого должна быть возложена такая ответственность?
--------------------------------
См.: Вестник Астраханского Представительного собрания. 1996. Ст. 19.
См.: Вестник Московской областной Думы. 1997.
В условиях действия нового Гражданского кодекса Российской Федерации, предусмотревшего конкретные положения, обеспечивающие равноправие субъектов гражданско - правовых отношений, стало возможным последовательное проведение принципа равноправия участников имущественного оборота, в том числе и в деле применения имущественной ответственности.
В отдельных случаях Гражданский кодекс отходит от принципа равной ответственности участников имущественного оборота. Это объясняется необходимостью обеспечения защиты слабой стороны в гражданско - правовых отношениях, более жесткими требованиями к лицу, исполняющему обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности. Так, по договору проката арендатор, допустивший нарушения правил эксплуатации и содержания имущества, что послужило причиной недостатков в арендованном имуществе, возмещает арендодателю лишь стоимость ремонта и транспортировки имущества (п. 2 ст. 629).
По договору аренды арендатор получает имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. Иными словами, на определенное время имущество поступает в распоряжение арендатора. Приобретая имущество, арендатор намеревается использовать его для удовлетворения своих потребностей, извлечения из него прибыли. Более того, плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью. При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в каком он его получил (с учетом нормального износа), или в состоянии, обусловленном договором. Поэтому арендатор должен обеспечить надлежащее использование арендованного имущества, в первую очередь его сохранность. Косвенно данное положение подтверждает и ст. 619 ГК, предусматривающая в качестве одного из оснований досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя существенное ухудшение имущества, допущенное арендатором.
Можно сказать, что арендатор на время становится хозяином арендованного имущества. Особенно это касается аренды предприятий. Арендатор, в частности, вправе без согласия арендодателя продавать, обменивать, предоставлять во временное пользование или взаймы материальные ценности, входящие в состав имущества арендованного предприятия. Не требует согласия арендодателя также сдача указанных материальных ценностей другому лицу.
Наделение арендаторов широкими правами по использованию имущества взятого в аренду предприятия, вплоть до его отчуждения, при условии, что это не влечет уменьшения стоимости предприятия, обусловлено, как правильно отмечает Г.С. Шапкина, "необходимостью создать им возможность для самостоятельного ведения производственно - хозяйственной, предпринимательской деятельности, достаточной свободы маневрирования ресурсами, дальнейшего развития производства" .
--------------------------------
Гражданское право России. Часть вторая: Обязательственное право: Курс лекций. М., 1999. С. 24.
Предоставление имущества, которое входит в состав арендованного предприятия, сочетается с возложением на него практически всех обязанностей по содержанию предприятия и несению расходов по его эксплуатации. При аренде иных видов имущества указанные обязанности обычно распределяются между обеими сторонами договора. В частности, осуществление капитального ремонта сданного в аренду имущества, в том числе и при аренде зданий и сооружений, по общему правилу возлагается на арендодателя (п. 1 ст. 616 ГК). В процессе исполнения договора аренды предприятия поддержание в течение всего срока действия договора этого предприятия в надлежащем техническом состоянии, осуществление текущего и капитального ремонта - обязанность арендатора. Он несет все расходы, связанные с эксплуатацией арендованного предприятия и уплатой платежей по страхованию арендованного предприятия и платежей по страхованию арендованного имущества (ст. 661 ГК) . Таким образом, можно сказать, что косвенно ГК возлагает обязанности по сохранности имущества на арендатора в договоре аренды предприятия.
--------------------------------
См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 800.
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное).
------------------------------------------------------------------
В договорах аренды публичного имущества это положение еще более важно. Если учитывать особую ценность объектов данного договора, а также специфику арендодателя, имущественная ответственность арендатора приобретает решающее значение. Арендодатель - государство передает принадлежащее ему имущество в аренду для достижения различных целей: получения постоянного фиксированного дохода, целевого использования имущества, окупаемости объекта и возвратности его собственнику в натуральной форме и др. При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в каком он его получил (ст. 622 ГК). А так как имущество, подлежащее возврату, находится в распоряжении арендатора, то и сохранность его должна быть связана с обязанностью вернуть имущество по окончании срока аренды.
На мой взгляд, сохранность арендованного имущества должна быть предусмотрена в качестве обязанности арендатора. Данное положение будет, в свою очередь, способствовать как обеспечению интересов арендодателя и арендатора, так и стабильности арендных отношений вообще. В этом случае речь должна будет идти о договорной ответственности, которая на языке Гражданского кодекса определяется следующим образом: должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства (п. 1 ст. 393).
А так как договорная ответственность предполагает два субъекта - кредитора и должника, то вопрос о балансодержателе отпадает сам по себе, поскольку ни должником, ни кредитором последний не является.
Отсюда следует вывод, что положение о балансодержателе подлежит исключению из законодательства субъектов Федерации, во-первых, как противоречащее положениям федерального законодательства, регулирующего арендные отношения, и, во-вторых, как не соответствующее изменившимся условиям современного оборота.
Таким образом, законодательное регулирование отношений аренды публичного имущества должно осуществляться на федеральном уровне. Гражданский кодекс Российской Федерации заложил основу нормативной базы для регулирования арендных отношений в условиях обновляемой экономики.
"Журнал российского права", 2002, N 2
