А.Е. ФОКИН

А.Е. Фокин, юрисконсульт Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора Московской области.

Общая характеристика норм санитарного законодательства,
регулирующих использование земельного участка

Конституция РФ в ст. 42 определяет право каждого на благоприятную окружающую среду, которое невозможно без санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Это благополучие Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарном благополучии населения) определяется как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на него и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
С коммерциализацией общества, быстрым развитием химической, ядерной энергетики и других отраслей промышленности, деятельность которых приводит к существенному загрязнению окружающей среды, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения становится особенно важным. Чтобы защитить население от негативных воздействий, государство установило комплекс санитарных правил и норм, гигиенических нормативов. Под последними понимаются установленные исследованиями допустимые максимальные или минимальные количественные и (или) качественные значения показателей, характеризующих тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.
Соблюдение санитарных нормативов использования земель позволяет в необходимой степени ограничивать использование земельных участков в целях обеспечения здоровья населения.
Особое внимание санитарное законодательство уделяет застройке земельных участков.
В силу п. 1 ст. 12 указанного Закона при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного их благоустройства; реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Согласно п. 2 той же статьи санитарные правила должны соблюдаться при разработке норм проектирования; схем градостроительного планирования развития территорий; генеральных планов городских и сельских поселений; проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов.
Эти правила должны выполняться при:
- решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон;
- выборе земельных участков под строительство;
- проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, инженерной инфраструктуры;
- благоустройстве иных объектов.
Санитарное законодательство является преимущественно федеральным. Это вызвано следующими причинами. Во-первых, санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иными органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека (ст. 38 Закона о санитарном благополучии населения). Во-вторых, на всей территории России вредные воздействия факторов среды обитания на человека действуют приблизительно одинаково, что позволяет разрабатывать нормативы, преимущественно одинаковые для всей страны. Вместе с тем это не исключает применения на отдельных территориях (к которым, в частности, относится Москва и Московская агломерация в целом) специальных санитарных норм.
Конституция РФ не определяет, в чьем ведении должно находиться санитарное законодательство. Но, учитывая, что в п. 1 ст. 72 Основного закона к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, можно утверждать, что и санитарное законодательство отнесено к их совместному ведению по аналогии с законодательством об охране окружающей среды, земельным, водным и рядом других.
Поэтому на практике, когда имеет место противоречие между федеральными санитарными нормами и нормами субъектов Российской Федерации, следует применять федеральные нормы. В то же время при решении споров надлежит помнить, что Закон о санитарном благополучии населения к полномочиям Российской Федерации относит государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (ст. 5), а к полномочиям субъектов - разработку и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также контроль за соблюдением данных нормативных правовых актов (ст. 6).
Структура санитарного законодательства определена в ст. 3 указанного Закона, согласно которой это законодательство, основываясь на Конституции Российской Федерации, состоит из:
- Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- других федеральных законов;
- принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- законов и иных нормативных актов субъектов Федерации.
Отсутствие в данном перечне нормативно-правовых актов органов местного самоуправления обусловлено тем, что нормирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения не может быть отнесено к вопросам местного значения. Тем не менее по отдельным вопросам органы местного самоуправления правомочны принимать решения, касающиеся применения санитарного законодательства, но только в пределах, делегированных им государственной властью. Известны случаи, когда органы местного самоуправления стремились своими постановлениями необоснованно устанавливать собственные правила применения санитарного законодательства. Но такие действия признавались неправомерными.
Для практики важно ограничение сферы действия санитарного законодательства. В частности, от решения этого вопроса зависят полномочия и ответственность должностных лиц, осуществляющих госсанэпиднадзор, так как согласно ст. 52 Закона о санитарном благополучии населения эти лица обязаны исполнять в полной мере полномочия по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушения санитарного законодательства. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми, кто считает, что санитарное законодательство ограничивается только нормами названного Федерального закона и изданными в соответствии с ним санитарными нормами и правилами. Такое понимание законодательства представляется необоснованно узким, поскольку в ст. 3 данного Закона речь идет и о других законах и подзаконных актах, а следовательно, этот перечень является открытым.
Специальный же и основной для санитарного законодательства Федеральный закон о санитарном благополучии населения определяет государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (составляющие санитарное законодательство) как нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Под факторами среды обитания согласно ст. 1 Закона понимаются биологические, химические, физические, социальные и иные факторы, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений. Таким образом, из текста Закона можно предположить, что любая норма, ограничивающая воздействие факторов среды обитания на человека и на здоровье будущих поколений, может быть отнесена к санитарным. Понимание санитарного законодательства как совокупности таких норм видится более логичным.

Нормативные акты, содержащие нормы санитарного законодательства

Для применения санитарных норм на практике следует иметь представление о системе нормативно-правовых актов, содержащих названные нормы.
Приоритетными для правового регулирования вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются нормы Конституции РФ.
В соответствии с Конституцией изданы Закон о санитарном благополучии населения и другие федеральные законы.
Закон о санитарном благополучии населения как специальный федеральный закон содержит наибольшее количество санитарных норм, регламентирующих использование земельного участка.
Например, ст. 12 Закона устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений, ст. 21 - основные санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. В статьях 6 - 11 определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Статьи 50 - 54 предусматривают права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также обжалование их действий (бездействия).
Другим важным законом, нормы которого примеряются для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в вопросах использования земель, согласно ч. 2 ст. 4 специального Закона является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" . Этот Закон является более общим в регулировании обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что еще более повышает его роль. В нем содержатся нормы, указывающие, в частности, на необходимость:
--------------------------------
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

- при планировании городских и сельских поселений принимать меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, благоустройства территорий (п. 2 ст. 44);
- вести строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений и других объектов с соблюдением санитарных требований, норм и правил (ст. 37), размещать здания, строения, сооружения и иные объекты с учетом требований санитарно-гигиенических норм (п. 1 ст. 44);
- обеспечивать наличие санитарно-защитных зон у ряда объектов сельскохозяйственного назначения (п. 3 ст. 42), в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений (п. 3 ст. 44); вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности (п. 2 ст. 52).
В аспекте применения норм санитарного законодательства значение имеют такие федеральные законы, как Закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс РФ об административных правонарушениях, регламентирующий привлечение к административной ответственности за нарушение санитарного законодательства.
Вопросам санитарного нормирования посвящены отдельные нормы Земельного кодекса РФ. Например, в ст. 42 установлено, что при использовании земельных участков лица обязаны соблюдать требования санитарно-гигиенических правил и нормативов. При этом специально оговаривается необходимость соблюдения указанных правил при возведении зданий, строений, сооружений, проведении мелиоративных работ, строительстве прудов и иных закрытых водоемов (п. 1 ст. 40).
Земельный кодекс указывает на необходимость учета санитарно-гигиенических требований при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель (п. 2 ст. 13), вводит запрет на внедрение новых технологий и осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв при их несоответствии санитарно-гигиеническим требованиям (п. 3 ст. 13). Кодекс уделяет внимание особенностям использования земельных участков, расположенных в санитарно-защитных зонах, и установлению этих зон (п. 2 ст. 56, п. 3 ст. 57, п. 2 ст. 58, п. 3 ст. 87, п. 5 ст. 31, п. 2 ст. 88), изъятию участков в пределах санитарных зон (п. 3 ст. 96), установлению округов санитарной (горно-санитарной) охраны (п. 2 ст. 96).
Среди подзаконных федеральных актов, содержащих санитарные нормы, регулирующих использование земельного участка, центральное место занимают специальные нормативно-правовые акты - санитарные правила и нормы (СанПиН), устанавливающие санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования:
- к санитарной охране территории Российской Федерации ("Санитарная охрана территории Российской Федерации. СП 3.4.1328-03");
- к проектированию, размещению и эксплуатации загрязнителей - имущественных комплексов:
депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта ("Санитарные правила по проектированию, размещению и эксплуатации депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта. СП 2.5.1334-03");
вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий ("Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий. СП 2.2.1.1312-03");
атомных станций ("Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03). СанПиН 2.6.1.24-03");
предприятий и установок атомной промышленности ("Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03). СанПиН 2.6.1.37-03"; "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности (СПП ПАП-03). СанПиН 2.6.1.07-03");
предприятий по производству строительных материалов и конструкций ("Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций. СанПиН 2.2.3.1385-03");
кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения ("Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03");
загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей ("Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03");
- к размещению и эксплуатации других объектов:
ядерных реакторов исследовательского назначения ("Гигиенические требования к проектированию и эксплуатации ядерных реакторов исследовательского назначения СП ИР-03. СанПиН 2.6.1.23-03");
передающих радиотехнических объектов ("Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03");
средств сухопутной подвижной радиосвязи ("Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03");
- к установлению санитарно-защитных зон предприятий ("Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03");
- к организации производственных, транспортных и других процессов:
строительного производства и строительных работ ("Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. СанПиН 2.2.3.1384-03");
транспортирования радиоактивных материалов (веществ) ("Санитарные правила по радиационной безопасности персонала и населения при транспортировании радиоактивных материалов (веществ). СанПиН 2.6.1.1281-03");
заготовки и реализации металлолома ("Гигиенические требования к обеспечению радиационной безопасности при заготовке и реализации металлолома. СанПиН 2.6.1.993-00");
- к устройству и содержанию земельных участков, отведенных под специальные цели, например полигоны для твердых бытовых отходов ("Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038-01");
- к обращению с загрязняющими веществами:
отходами производства и потребления ("Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. СанПиН 2.1.7.1322-03");
радиоактивными отходами ("Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002). СП 2.6.6.1168-02");
пестицидами и агрохимикатами ("Гигиенические требования к хранению, применению и транспортированию пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1077-01");
производственными отходами с повышенным содержанием природных радионуклидов ("Обеспечение радиационной безопасности при обращении с производственными отходами с повышенным содержанием природных радионуклидов на объектах нефтегазового комплекса Российской Федерации. СанПиН 2.6.6.1169-02");
закрытыми радионуклидными источниками ионизирующего излучения при геофизических работах ("Гигиенические требования к использованию закрытых радионуклидных источников ионизирующего излучения при геофизических работах на буровых скважинах. СанПиН 2.6.1.1202-03");
- к санитарному нормированию таких воздействий, как:
электромагнитные поля ("Электромагнитные поля в производственных условиях. СанПиН 2.2.4.1191-03");
естественное освещение ("Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01");
облучение за счет природных источников ионизирующего излучения ("Гигиенические требования по ограничению облучения населения за счет природных источников ионизирующего излучения. СП 2.6.1.1292-03");
- к охране от загрязнения объектов, особенно ранимых в санитарном плане:
подземных вод ("Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения. СП 2.1.5.1059-01");
источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения ("Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02") и конкретно источников питьевого водоснабжения г. Москвы ("Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. СП 2.1.4.1075-01");
- к качеству объектов, от которых в первую очередь зависит санэпидблагополучие населения:
почвы ("Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы. СанПиН 2.1.7.1287-03");
атмосферного воздуха населенных мест ("Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест. СанПиН 2.1.6.1032-01");
воды нецентрализованного водоснабжения и санитарной охране источников ("Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников").
Санитарные нормы и правила могут содержать и другие нормативно-правовые акты, к которым, в частности, можно отнести Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полос". Но специальные акты в большинстве случаев имеют приоритет над другими. Это следует из п. 11 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (утв. Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 ), согласно которому нормативно-правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила не должны противоречить санитарным правилам. Это означает, что при наличии противоречий между государственными стандартами, строительными нормами и правилами, правилами охраны труда и т.д. применяются санитарные правила и нормы (т.е. СанПиНы).
--------------------------------
СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

В последние годы заметно усилилась роль субъектов Федерации в развитии нормотворчества в этой сфере. Так, в Московской области подготовлен проект закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", который будет учитывать особенности региона в плане обеспечения санэпидблагополучия населения. На территории области действует ряд подзаконных нормативных актов, изданных Центром госсанэпиднадзора Московской области. Например, Приказ от 12 февраля 2003 г. N 31 п/с "О санитарно-эпидемиологической экспертизе выбора земельных участков и ТЭО строительства объектов" регламентирует использование земельных участков в области.
Санитарные нормы или ссылки на них содержатся в таких подзаконных актах Московской области, как:
- приложение к распоряжению министерства строительства Московской области от 10 января 2000 г. N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99 МО)" (в частности, в п. 6.8 определяется размер санитарного разрыва до жилой застройки);
- распоряжение министерства строительства Московской области от 10 февраля 1999 г. N 6 "О введении в действие методических указаний";
- Технические правила и нормы строительства, эксплуатации и контроля работы сооружений системы водоотведения объектов малоэтажной застройки на территории Московской области (ТСН ПМС-97 МО), утвержденные Постановлением правительства Московской области от 30 марта 1998 г. N 28/9;
- Постановление правительства Московской области от 30 марта 1998 г. N 28/9, содержащее территориальные строительные нормы "Состав, порядок разработки, согласования и утверждения проектной документации для индивидуального малоэтажного строительства в Московской области (ТСН ЭК-97 МО)" (где в п. 3.4.27 определены расстояния, до которых могут быть уменьшены санитарные разрывы для индивидуальных систем водоотведения при ограниченном земельном участке, а в приложении 6 приведен минимальный набор показателей санитарно-химического анализа очищенной сточной воды, выполняемого на очистных сооружениях коммунальных систем водоотведения);
- Постановление губернатора Московской области от 30 апреля 1997 г. N 91-ПГ, содержащее территориальные нормы систем водоснабжения и водоотведения районов жилой малоэтажной застройки Московской области (в частности, п. 3.38 устанавливает размеры санитарно-защитных зон очистных сооружений систем водоотведения малоэтажной жилой застройки в зависимости от производительности и типа сооружений).

Особенности применения санитарного законодательства

В отношении каждого земельного участка санитарное законодательство устанавливает, как правило, ряд ограничений. Наибольшую группу составляют общие ограничения, действующие в отношении всех без исключения земельных участков. Для отдельных групп земельных участков предусматриваются специальные ограничения, например для участков, расположенных в границах поясов санитарной охраны водных объектов, санитарно-защитных зон, зон санитарной охраны.
В большинстве случаев условием применения специальной санитарной нормы является местоположение участка (его удаление на определенном расстоянии от источника загрязнения или от объекта особой санитарной охраны, например водного). Но ряд норм учитывают особенности участка (его уклон и другие параметры). Например, в соответствии с п. 3.2.1 СанПиН 2.1.4.1075-01 на территории второго пояса зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения г. Москвы не допускается размещение дачных, садово-огородных участков и участков под индивидуальное строительство на расстоянии менее 150 м от уреза воды и при крутизне склона прилегающих территорий более 3 градусов. В отдельных случаях учитывается общее воздействие загрязнителей, например при определении размеров санитарно-защитных зон.
На практике важна комплексная оценка действия санитарных норм и правил, регулирующих использование земельного участка. Учитывая это, чтобы оградить граждан от ошибок и вызванных этим затрат, государством предусмотрена стройная система защиты законных интересов населения, в том числе прав лиц, использующих земельные участки.
Законодательством регламентирована выдача санитарно-эпидемиологического заключения, удостоверяющего соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам:
- норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации объектов;
- технической документации на новые технологические процессы производства продукции, а также новые виды потенциально опасной продукции;
- проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения в лечебных целях;
- нормативов предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух (что имеет значение и для охраны земель), проектов санитарно-защитных зон;
- документов, устанавливающих порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений, а также порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения, утилизации и захоронения отходов производства и потребления;
- утвержденных федеральными органами исполнительной власти проектов норм проектирования, проектов государственных стандартов, строительных норм и правил, проектов фитосанитарных правил, правил охраны окружающей природной среды, проектов других нормативных актов и федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 1.2 Сборника инструкций по заполнению учетной медицинской документации по формам N 303-00-1/у, N 303-00-3/у, N 303-00-5/у, N 303-00-7/у, утвержденным Приказом Минздрава России от 27 октября 2000 г. N 381).
Основными субъектами рассматриваемых правоотношений являются центры госсанэпиднадзора. При застройке земельного участка они принимают участие на стадиях выбора земельного участка, согласования проекта, приемки вновь созданного строительством объекта в эксплуатацию. Это следует из п. 3 ст. 12 Закона о санитарном благополучии населения: госсанэпиднадзор выдает санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии санитарным правилам, только при наличии которых:
- утверждаются нормы проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений;
- осуществляются строительство, реконструкция, техническое перевооружение, расширение, консервация и ликвидация объектов;
- предоставляются земельные участки под строительство;
- вводятся в эксплуатацию построенные и реконструированные объекты.
Вместе с тем возможен производственный контроль на этапе строительства, а если речь идет о промышленном объекте, то и на этапе его эксплуатации. Процессуально такие действия состоят в:
анализе соблюдения санитарных норм с выдачей санитарно-эпидемиологического заключения по выбору земельного участка;
проверке проекта на предмет соблюдения санитарных норм и правил;
согласовании приемки объекта в эксплуатацию и т.д.
Санэпидзаключение по выбору земельного участка может не выдаваться заявителю, как правило, в двух случаях:
застройка земельного участка запрещена при любых условиях;
застройка земельного участка возможна, но при выполнении определенных условий.
Если земельный участок был приобретен законным способом для целей застройки (что отражено в документах), то при получении санитарно-эпидемиологического заключения, запрещающего его застройку, у заявителя возникает право в соответствии со ст. 475 ГК РФ обратиться к продавшему ему этот участок лицу с требованием:
соразмерно уменьшить покупную цену;
в разумный срок безвозмездно устранить основания, приведшие к санитарным ограничениям;
возместить расходы на устранение указанных заявителем оснований.
Если же основания устранить невозможно или на такое устранение требуются несоразмерные расходы или затраты времени, покупатель вправе отказаться от исполнения договора купли-продажи и потребовать возврата уплаченной им за участок денежной суммы.
Если застройка возможна, но требуется соблюдение определенных условий, которые застройщику были неизвестны и которые создают для него неудобства, он в ряде случаев имеет право действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ.
Получение положительного санитарно-эпидемиологического заключения по выбору земельного участка дает право приступить к разработке проекта.
Центр госсанэпиднадзора может не согласовать проект по следующим основным причинам:
- не получено санэпидзаключение по выбору земельного участка или получено отрицательное заключение (в этом случае все затраты по приведению проекта в соответствие с санитарными ограничениями несет заявитель - заказчик, застройщик);
- положительное санэпидзаключение выдано необоснованно: застраивать участок нельзя ни при каких условиях (все затраты, связанные с разработкой проекта, выполненного в соответствии с требованиями санэпидзаключения, несет государство. При этом заказчик в большинстве случаев получает право действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ);
- положительное санэпидзаключение выдано обоснованно, но в нем указаны иные санитарные ограничения застройки, нежели требуется (в этом случае затраты, вызванные необходимостью переработки проекта с учетом вновь выясненных требований, будет нести государство. Если же заказчик (застройщик) примет решение отказаться от земельного участка, поскольку выявленные им условия не позволят ему использовать участок в соответствии с его планами, государство будет возмещать расходы на разработку проекта. При этом заказчик может действовать в соответствии со ст. 475 ГК РФ. Поэтому в договоре на предоставление земельного участка желательно указать условия застройки, которые важны для заказчика - застройщика);
- положительное санэпидзаключение выдано обоснованно, но представленный на согласование проект не учитывает санитарных правил и норм (в этом случае все затраты, связанные с приведением проекта в соответствие с этими нормами, будет нести заказчик - застройщик).
Участие центров госсанэпиднадзора в приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов определено рядом нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Так, на территории Московской области действуют строительные нормы "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов недвижимости на территории Московской области" (ТСН 12-310-2000 МО), утвержденные распоряжением министра Минмособлстроя от 10 ноября 2000 г. N 143.
Центр госсанэпиднадзора может не подтвердить соответствие законченных строительством объектов требованиям нормативных актов, если имеет место хотя бы одно из следующих оснований:
- не выдавалось или было выдано отрицательное санэпидзаключение по выбору земельного участка;
- необоснованно было выдано положительное санэпидзаключение по выбору земельного участка;
- положительное санэпидзаключение по выбору земельного участка было выдано, но должно содержать иные условия;
- не был согласован проект;
- проект был согласован необоснованно;
- проект был согласован обоснованно, но при возведении постройки допущены отступления от него, нарушающие санитарные нормы;
- при возведении здания (сооружения) допущены отступления от проекта, нарушающие санитарные нормы и правила;
- согласования осуществлялись по правилам, предусмотренным для объектов недвижимости другого вида.
В ряде случаев, если здание (сооружение) не принимается в эксплуатацию по причине существенного нарушения санитарных норм и правил, ответственность может быть возложена на подрядную организацию, возводившую это здание (сооружение). Оправданно полагать, что привлечение к ответственности указанной организации не должно зависеть от наличия нарушений санитарных правил и норм в проекте, поскольку подрядчик не может выполнять работы по заданию заказчика, если при этом нарушаются санитарные нормы и правила. Это следует, в частности, из ст. 751, п. 2 ст. 721, ст. 723 ГК РФ.
Основанием отказа приемки объекта в эксплуатацию может стать несоблюдение условия комплексности благоустройства поселений. Согласно п. 1 ст. 12 Закона о санитарном благополучии населения при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Ряд специалистов под реализацией требования комплексности понимают невозможность выдачи положительного санэпидзаключения по выбору земельного участка и соответственно невозможность согласования госсанэпиднадзором приемки объекта в эксплуатацию без согласования с госсанэпиднадзором генерального плана поселения. Отметим, что это верно прежде всего в части застройки второго пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. До передачи земельного участка для целей застройки органы местного самоуправления (если они являются его собственником) обязаны согласовать в соответствующем центре госсанэпиднадзора генеральный план поселения. Если санитарными нормами и правилами установлена обязательность устройства централизованной канализации или водоснабжения, продавец, прежде чем передавать земельные участки для целей застройки, обязан создать названные коммуникации. Это исключит отказ в приемке в эксплуатацию созданных строительством объектов по причине отсутствия централизованного водоснабжения или канализации.

Анализ исполнения санитарного законодательства,
выполняемый лицом, использующим земельный участок

Итак, как показано, государством установлена система, позволяющая законопослушным гражданам избежать проблем, связанных с нарушением санитарного законодательства.
Получить исчерпывающую информацию о санитарных ограничениях земельного участка можно, обратившись в центр госсанэпиднадзора, расположенный в соответствующем районе (городе). Но иногда лицо, желающее использовать земельный участок, проводит предварительную проверку самостоятельно. Обычно это вызвано необходимостью рассмотреть несколько участков, с тем чтобы определить, какой из них следует приобрести; экстренно принять решение; уточнить рыночную цену на земельные участки.
Алгоритм самостоятельной проверки, как правило, не требует специальных технических или правовых знаний. Тем не менее в ряде случаев имеют место особенности, которые может знать преимущественно специалист - врач со специальным санитарным образованием и достаточным опытом работы. Правда, это отнюдь не означает, что самостоятельная проверка всегда оказывается бесполезной.
Ранее были названы основные СанПиНы, содержащие санитарные нормы, регламентирующие использование земельного участка. Анализ исполнения санитарного законодательства в пределах конкретного участка состоит в последовательной проверке соответствия предусмотренным нормам условий на рассматриваемом объекте.
Первым шагом анализа, как правило, является проверка соблюдения санитарно-защитных зон. Для этого изучается обстановка на земельном участке и в непосредственной близости от него. Анализируются действующие и планируемые к размещению загрязнители, при этом определяются санитарно-защитные зоны вокруг них. В данном случае применяются нормы, содержащиеся в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, где загрязнители распределены по группам, в отношении каждой из которых определен размер санитарно-защитной зоны.
На основании полученных результатов делается вывод о рациональности использования земельного участка под заявленные нужды.
Если на участке предполагается разместить объект-загрязнитель, то обращается внимание на необходимость компенсации лицам, чьи земельные участки попадают в его санитарно-защитную зону, рассчитываемую с учетом наличия других загрязнителей на рассматриваемой территории. Лица, имеющие права на названные участки, в ряде случаев могут потребовать предоставления им другого участка и компенсации затрат, вызванных вынужденным перемещением объектов, расположенных на нем.
Известны случаи, когда собственник загрязнителя пытался доказать возможность включения в санитарно-защитную зону от принадлежащего ему загрязнителя участка другого лица. Эту зону он рассчитывал до здания соседа, а не до границы его участка, обуславливая это тем, что не должен учитывать назначение земельного участка, предназначенного для отдыха, т.е. предполагающего возможность постоянного пребывания на нем лиц. При рассмотрении в суде споров, вытекающих из подобного рода правонарушений, как правило, в качестве третьих лиц приглашаются специалисты соответствующих центров госсанэпиднадзора. Следует иметь в виду, что эти специалисты оценивают только нарушения санитарного законодательства. Но снижение рыночной цены участка, его потребительских свойств в результате его попадания в санитарно-защитную зону находится вне пределов их компетенции. В то же время они могут дать разъяснение, какие последствия для здоровья лица, пребывающего на таком участке, влечет попадание последнего в санитарно-защитную зону.
В некоторых случаях нормативно-правовые акты, содержащие санитарные нормы, не учитывают специфических загрязнителей. К примеру, в последнее время отдельные предприниматели занялись разведением австралийских страусов, и в таких густонаселенных территориях, как Московская агломерация, страусиные питомники (фермы) зачастую соседствуют с земельными участками, находящимися в собственности граждан, выделенными им под дачное строительство. В итоге стоимость таких участков заметно снижается, а при попытке защитить свои права у лиц возникают проблемы, вызванные отсутствием соответствующей нормы в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.
Нередко возникают ситуации, при которых расстояние от забора предприятия-загрязнителя до исследуемого земельного участка меньше допустимой величины, но собственно загрязнителем является цех этого предприятия, расстояние от которого до участка находится в допустимых пределах. В этом случае проводятся специальные расчеты, основанные на замерах степени воздействия загрязнителя.
Иногда орган местного самоуправления, передающий земельный участок, предоставляет покупателю справку в том, что загрязнитель, расположенный вблизи земельного участка, планируется к выводу. В подобных случаях, надо полагать, при принятии решения о соблюдении санитарных норм и правил должна учитываться существующая обстановка, а не та, которая может быть в дальнейшем. Ведь по каким-то причинам вывод загрязнителя может не произойти. Напротив, при планировании загрязнителя к размещению, несмотря на его отсутствие, следует учитывать его влияние в будущем.
Следующим шагом, как правило, является проверка соблюдения санитарных режимов водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Их размеры для большинства водоемов установлены в Постановлении Правительства РФ "Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полос". При рассмотрении источника питьевого водоснабжения г. Москвы следует руководствоваться СП 2.1.4.1075-01. В этих нормативных актах приведены размеры водоохранных зон, прибрежных защитных полос и зон санитарной охраны, предусмотрены ограничения их использования по санитарным показателям.
Если рассматриваемый земельный участок находится в пределах указанных зон, на него будут распространяться установленные ограничения, смягчение которых может иметь место только на основании действующих нормативов. Известен случай, когда заявитель (собственник незаконно возведенной постройки), для того чтобы получить санэпидзаключение по выбору земельного участка, указал, что приток первой группы (ручей) будет заключен в трубы, и на этом основании просил снизить зону санитарной охраны. Но такое действие не влечет снижения зоны санитарной охраны, поскольку оно не определено санитарными нормами и правилами.
При обнаружении условий, не допускающих эксплуатацию объекта на земельном участке, можно рекомендовать внимательно изучить нормативные акты, содержащие соответствующее санитарное ограничение, поскольку для некоторых случаев предусмотрена возможность изменения нормативов. Как правило, такая необходимость возникает в случае, когда лицо построило объект недвижимости без согласований госсанэпиднадзора.
Затем последовательно проверяется соблюдение других санитарных ограничений.

Последствия нарушения санитарного законодательства
при использовании участка

Нарушение санитарных норм и правил при использовании земельного участка влечет привлечение к ответственности, установленной:
- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- Земельным кодексом РФ;
- Гражданским кодексом РФ;
- Уголовным кодексом РФ.
Нередки случаи, когда нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является длящимся (например, на земельном участке расположен загрязнитель, чье функционирование создает или может создавать угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения), и тогда совершение данного правонарушения необходимо прекратить. Для этих целей в соответствии со ст. 51 Закона о санитарном благополучии населения главным государственным санитарным врачом или его заместителем издается постановление о приостановлении или о запрещении деятельности объекта. Деятельность объекта приостанавливается, если имеется возможность привести ее в соответствие с санитарно-эпидемиологическими нормативами, а запрещается, когда нельзя.
Поскольку приостановление или запрещение деятельности предприятия, как правило, приводит к упущенной выгоде собственника или иного правообладателя недвижимого имущества, такая мера воздействия на нарушителя оказывается достаточно эффективной.
В случае если правонарушитель не выполнил постановления, составляется протокол, который в течение одних суток направляется в суд.
Вполне очевидно, когда санитарные требования ужесточаются в процессе эксплуатации или строительства объекта, правообладатель обязан привести объект в соответствие с ними. Такое мнение основывается на том, что санитарные требования являются публичными, отражают законные права населения на благоприятную окружающую среду, а несоответствие объекта санитарным требованиям создает угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию людей. Если правообладатель не в состоянии привести участок в соответствие с изменившимися требованиями, он должен передать права на него другому лицу, которое сможет выполнить установленные требования и не станет создавать угрозу санэпидблагополучию населения.
Если нарушение выявлено контролирующими органами, нарушитель обязан уплатить штраф и полностью возместить причиненный ущерб. Такое мнение проистекает из принципа, согласно которому незнание закона не освобождает от ответственности.
Возможно приостановление эксплуатации (строительства) объекта до момента его приведения в соответствие с санитарными нормами и правилами либо неприостановление, но при этом назначается срок для приведения объекта в соответствие с указанными нормами. Безусловно, в каждом случае следует подходить к вопросу с учетом особенностей объекта.
Правила поведения при подобном развитии событий установлены рядом нормативных актов, где, в частности, предусмотрены нормы, определяющие, какими нормативными документами следует руководствоваться на момент возникновения ситуации. Так, при приемке объектов в эксплуатацию на территории Московской области действующими согласно п. 5.2 ТСН 12-310-2000-МО (ТСН ПЭОИ-2000 МО) считаются санитарные нормативные документы, которые были введены в действие до даты передачи исполнителю проектной документации. В случае введения в действие после указанной даты новых нормативных документов или изменений к ним несоответствие объекта новым нормативным требованиям должно быть согласовано заказчиком (застройщиком) с государственным органом. Решение об условиях приемки объекта в эксплуатацию принимает центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, к компетенции которого относятся данные вопросы.
Порядок привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентируется нормами КоАП РФ. При выявлении тех или иных нарушений применяются соответственно:
- ст. 6.3 "Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения";
- ст. 6.4 "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта";
- ч. 2 ст. 7.2 "Уничтожение специальных знаков" в части уничтожения и повреждения знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- ч. 2 ст. 7.8 "Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения";
- ст. 8.2 "Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами";
- ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" в части информации о состоянии земель, радиационной обстановке;
- ст. 8.6 "Порча земли" в части порчи земель опасными для здоровья людей и окружающей среды отходами производства и потребления;
- ч. 1 ст. 8.31 "Нарушение требований к охране лесов" в части нарушения требований санитарных правил в лесах;
- ч. 2 ст. 14.4 "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил" в части производства мелиоративных, строительных и других работ с нарушением санитарных норм и правил.
Основными субъектами правоотношений, привлекающими к административной ответственности за нарушения санитарных норм и правил, можно считать центры госсанэпиднадзора. Хотя, надо оговориться, эти центры рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных не всеми названными статьями, а только о тех, которые указаны в ст. 23.13.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, состоящем в нарушении санитарных правил и норм, согласно п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов, а также от других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических лиц и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
О совершении административного правонарушения согласно ст. 28.2, как правило, составляется протокол лицами, перечисленными в ст. 28.3, немедленно после выявления такого правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или сведений о лицах, в отношении которых оно возбуждается, - в течение двух суток с момента выявления (ст. 28.5).
Лицу, подозреваемому в совершении правонарушения, или его законному представителю предоставляется возможность ознакомиться с протоколом. Эти лица имеют право представить замечания и объяснения, приложив их к протоколу (п. 4 ст. 28.2), и получить под расписку его копию (п. 6 ст. 28.2). Если указанные лица отказываются подписать протокол, в нем делается соответствующая запись.
Далее протокол направляется лицу, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении. Срок рассмотрения - 15 дней с момента получения указанным лицом (но не составления) протокола, причем в отдельных случаях этот срок может быть продлен еще на месяц, о чем выносится мотивированное определение. Как правило, основанием продления является необходимость выяснения дополнительных обстоятельств дела, но может быть и поступление ходатайств от участников производства по делу (ст. 29.6).
Дело об административном правонарушении обычно рассматривается по месту его совершения, но в случае ходатайства лица, в отношении которого возбуждено дело, оно может быть рассмотрено и по месту его жительства. Это особенно важно в связи с тем, что правонарушитель может не проживать на том земельном участке, в отношении которого им нарушены санитарные нормы и правила, или в непосредственной близости от него.
Для приглашения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном нарушении, составляется определение о вызове и направляется ему таким способом, чтобы было доказано его получение адресатом (почтой или нарочным с уведомлением о вручении).
Как правило, лицо, в отношении которого возбуждено дело, стремится присутствовать на его рассмотрении. При неявке дело в большинстве случаев может быть рассмотрено в его отсутствие, но при этом должны быть данные о надлежащем извещении такого лица, о том, что от него не поступало ходатайство о переносе времени рассмотрения, или о том, что ходатайство оставлено без удовлетворения. В отдельных случаях лицо, рассматривающее дело, вправе признать обязательным присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1).
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по нему (ст. 29.9). Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела, и его копия вручается лицу, в отношении которого оно вынесено. В ряде случаев по результатам рассмотрения дела выносится определение.
Если при установлении обстоятельств административного правонарушения были выявлены условия и причины, подлежащие устранению, соответствующим организациям и должностным лицам направляются представления о принятии мер. В свою очередь названные организации и должностные лица обязаны рассмотреть представления в течение одного месяца со дня их получения и сообщить о принятых мерах.
Иногда нарушители уклоняются от уплаты штрафа. В таких случаях, если нарушитель - физическое лицо, постановление направляется по месту работы. Если юридическое лицо - постановление должно направляться в банк и в безусловном порядке взыскиваться штраф со счета, но для этого надо знать номер банковского счета юридического лица. А поскольку он, как правило, неизвестен, судебному исполнителю направляется протокол.
Бытует мнение, что сотрудники центров госсанэпиднадзора экономически заинтересованы в привлечении лиц к административному наказанию якобы потому, что суммы штрафов поступают в фонд их учреждений. Но это не так. В соответствии с действующим законодательством средства, полученные в результате уплаты штрафов, поступают в местные бюджеты.
У отдельных лиц, использующих земельный участок, сформировалось неверное представление, что они могут многократно уплачивать штраф, не прекращая при этом нарушать нормы санитарного законодательства. Между тем вполне очевидно, что, если по неуважительным причинам такое лицо не прекращает нарушать нормы санитарного законодательства, оно должно подвергаться более серьезному наказанию и за его счет должно принудительно прекращаться данное нарушение.
В особых случаях лицо, признанное судом виновным в нарушении санитарного законодательства, может быть привлечено к уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом по:
------------------------------------------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2000.
------------------------------------------------------------------
--------------------------------
См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М.: НОРМА, 1996.

- ст. 236 "Нарушение санитарно-эпидемиологических правил";
- ст. 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей" в части сокрытия данных о санитарно-эпидемиологическом благополучии на определенной территории, соответствии применяемых технологий и материалов санитарным нормам и правилам;
- ст. 238 "Выпуск или продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности" в части продажи товаров, выполнения работ либо оказания услуг, не отвечающих требованиям санитарных норм и правил;
- ст. 246 "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" в части нарушения санитарных правил при производстве строительных и других работ;
- ст. 247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов" в части нарушения правил обращения с бактериологическими (биологическими) веществами, токсичными промышленными и другими отходами;
- ст. 248 "Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами" в части нарушения правил по безопасности работ с микроорганизмами и т.д.;
- ст. 249 "Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений" в части нарушения санитарных правил по хранению, транспортировке и применению пестицидов в сельском хозяйстве, санитарных правил по строительству складов для удобрений и средств защиты растений;
- ст. 254 "Порча земли" в части нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами;
- некоторым другим статьям.
Существенное нарушение норм санитарного законодательства может стать в особых случаях основанием изъятия земельного участка у его собственника, что предусмотрено ст. 285 ГК РФ. Земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки, а нарушение правил и норм может повлечь именно такие последствия.
Оправданно полагать, что на основании п. 2 ст. 45 Земельного кодекса при нарушении санитарных норм и правил может быть принудительно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного владения земельным участком, поскольку норма указанного пункта предусматривает такое прекращение при:
использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
неустранении совершенных умышленно земельных правонарушений, состоящих в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами (отметим, по этому поводу есть специальные СанПиН) и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Ужесточение санитарных ограничений использования земельного участка, как правило, не приводит к его изъятию. В частности, согласно п. 8 Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 установление природоохранных зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с земельными участками, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Неучет санитарных норм может привести к лишению их нарушителя зданий и сооружений, расположенных на земельном участке. Такая возможность предусмотрена п. 2 ст. 222 ГК РФ, устанавливающим в большинстве случаев снос самовольной постройки. Таковой в соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ признается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке:
не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами;
без получения на это необходимых разрешений;
с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил.
Хотя бы одно из названных оснований является достаточным для признания постройки самовольной.
Под отведением земельного участка для целей застройки с точки зрения санитарного законодательства следует понимать получение санэпидзаключения по выбору земельного участка. В свою очередь, получение названого документа можно рассматривать как получение необходимых разрешений на застройку. Такой вывод проистекает из того факта, что санэпидзаключение выдается по правилам выдачи разрешительных (но не регистрационных) документов. Кроме того, и согласование проекта органами госсанэпиднадзора также можно считать выдачей разрешения.
Иное дело, что при нарушении санитарного законодательства признание постройки незаконной по основаниям существенного нарушения градостроительных и строительных норм и правил весьма затруднено. Среди специалистов-практиков нет единого мнения относительно самой возможности отнесения части санитарных правил и норм к градостроительным. Одни считают, что санитарные нормы, регулирующие вопросы застройки, могут быть отнесены к градостроительным, другие - что нет. Кроме того, усложнено доказывание отнесения нарушения санитарной нормы к существенным нарушениям градостроительных или строительных норм.
На сегодня практика сноса самовольных построек распространения не получила. Однако органы государственной власти постоянно поднимают вопрос о необходимости таких действий в случаях, когда подобные постройки угрожают санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Например, это касается застройки второго пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения с нарушением санитарных норм и правил.
У некоторых специалистов сформировалась неверная позиция, что, если постройка возведена, ее следует узаконить, а не доводить дело до сноса. Такой подход провоцирует лиц к незаконному возведению объектов недвижимости. В свою очередь, владельцы построек, в большинстве случаев лица состоятельные, стремятся сделать все возможное для сохранения возведенных ими построек. Для этого они пытаются:
создать объективные условия, позволяющие смягчить санитарные ограничения;
показать, что загрязнитель, не допускающий возведение и эксплуатацию их объекта, будет вскоре выведен;
возложить ответственность за самовольное возведение ими постройки на органы местного самоуправления.
Сегодня почти никто не застраивает земли, захваченные самовольно. Исключение могут составлять земли под линиями электропередач и другие неудобья, долгое время используемые жителями расположенных в непосредственной близости населенных пунктов.
Если органом местного самоуправления были переданы под застройку земли, застройка которых противоречит санитарным нормам и правилам, тем более если этим органом выдано разрешение на строительство, то снос такой постройки существенно осложняется. Когда земли были проданы органами местного самоуправления для целей застройки без согласования с учреждениями системы госсанэпиднадзора, у застройщика может сложиться убеждение в правомерности постройки. Но в большинстве случаев именно он оказывается правонарушителем, так как перед началом строительства обязан был получить санитарно-эпидемиологическое заключение по выбору земельного участка.

Органы, участвующие в контроле за соблюдением
санитарного законодательства

Субъекты специальной компетенции, осуществляющие надзор за соблюдением санитарных норм и правил, сформированы в систему госсанэпиднадзора. Их структура подробно изложена в Положении о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554.
Для целей надзора за использованием и охраной земель наибольшее значение имеют такие полномочия должностных лиц, осуществляющих санэпиднадзор, как:
- получение информации (в том числе от индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) по вопросам обеспечения санэпидблагополучия;
- проведение санитарно-эпидемиологических исследований;
- беспрепятственное посещение территорий и помещений ряда объектов;
- отбор для исследований проб и образцов продукции (в том числе используемой в строительстве);
- отбор для исследований проб воздуха, воды и почвы.
В деле надзора за застройкой земель наиболее важными являются полномочия главных государственных врачей госсанэпиднадзора и их заместителей выносить мотивированные постановления о приостановлении (до устранения правонарушения) или о запрещении (в случае невозможности его устранения):
проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;
эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг.
В ряде случаев не менее важными оказываются и другие полномочия, предусмотренные в ст. 50 и ст. 51 Закона о санитарном благополучии населения.
Стабильность кадрового состава госсанэпиднадзора, система подготовки санитарных врачей (только дневное высшее образование, интернатура и т.д.), четкая урегулированность их полномочий, сохранение эффективной работы госсанэпиднадзора в период перестройки - все это способствовало тому, что деятельность госсанэпиднадзора можно охарактеризовать как достаточно четкую, профессиональную, обоснованную в правовом и медицинском плане.
Вместе с тем в ряде случаев оставляет желать лучшего работа органов местного самоуправления в области обеспечения ими соблюдения санитарных норм и правил. К сожалению, нередко они пренебрегают своими обязанностями в этой области правоотношений. Их полномочия в общем виде определены ст. 7 Закона о санитарном благополучии населения. В соответствии с ней органы местного самоуправления должны осуществлять деятельность в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.
На федеральном уровне полномочия местного самоуправления в данной области определяет Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Им предусмотрена жесткая и целесообразная система распределения полномочий между органами местного самоуправления различного уровня.
Так, поселковый, сельский, районный, городской советы на подведомственной им территории имеют право:
выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения санитарных норм (п. 9 ст. 49, п. 14 ст. 55, п. 15 ст. 66);
на основании заключения Госсанэпидслужбы запрещать проведение мероприятий, способных вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия (п. 14 ст. 49, п. 18 ст. 55, п. 19 ст. 66).
Кроме того, районный и городской советы наделены правом устанавливать зоны санитарной охраны водных объектов в соответствии с требованиями санитарных норм (п. 19 ст. 55 и п. 20 ст. 66). Поселковая, сельская, районная, городская администрации контролируют санитарное состояние мест торговли (п. 11 ст. 52, п. 6 ст. 62, п. 7 ст. 73). Помимо этого, районная и городская администрации на подведомственной им территории:
приостанавливают строительство или эксплуатацию объектов в случае нарушения санитарных норм (п. 9 ст. 57, п. 9 ст. 68);
организуют проведение гигиенических и санитарно-эпидемиологических мероприятий, обеспечивают соблюдение санитарных правил, норм и гигиенических нормативов (п. 18 ст. 60, п. 17 ст. 71).
Органом государственной власти, участие которого на практике имеет существенное значение в деле соблюдения санитарных норм и правил, является прокуратура. Ее полномочия определяет прежде всего Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации". Согласно п. 2 ст. 1 Закона прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства осуществляет надзор за исполнением законов, а также прав и свобод человека и гражданина.
На практике, если санитарное законодательство нарушается федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, заинтересованные лица направляют соответствующее обращения в прокуратуру.
Так, если, например, администрация района не предпринимает действий, направленных на соблюдение санитарных норм и правил на территории района, центры госсанэпиднадзора нередко направляют в прокуратуру соответствующее обращение с просьбой принять установленные законом меры.
В решении вопросов, касающихся применения санитарных норм при использовании земельного участка, принимают участие и другие органы государственной власти. Например, в соответствии с п. 8 Постановления Правительства РФ "О государственном земельном контроле" Федеральная служба земельного кадастра и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за выполнением требований по предотвращению порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

"Законодательство и экономика", 2004, N 3