А.В. КРАПИН

Крапин А.В., генеральный директор Информационно-аналитического агентства "RWAY".

11 января 2005 г. было принято Постановление N 8-ПП "О мерах по стимулированию инвестиционной деятельности в области жилищного строительства". Этим документом был снижен размер выплат в бюджет города на 30%.
В конце марта текущего года городские власти отказались от предоставления льгот столичным застройщикам, которые были введены в начале прошлого года. Напомним, что тогда столичная администрация установила понижающий коэффициент 0,7 на размер городской доли, отчисляемой застройщиками со своих доходов. По официальной версии, это было сделано с целью "стимулирования инвестиционного процесса и повышения коммерческой привлекательности строительных жилищных проектов". Это стимулирование упредило начало банковского кризиса, в результате которого рынок жилья оказался в совсем не лучшем своем состоянии на протяжении достаточно длительного времени. Кроме того, в 2005 г. началась более активная фаза передела строительного рынка столицы коммерческими организациями, имеющими "эксклюзивные" отношения с федеральной властью.
Теперь за право строить надо вновь платить "по полной программе".
Часть экспертов рынка не преминула заявить, что действия городской администрации способны еще более взвинтить цены на столичное жилье. Но в условиях даже нашего квазирынка конечные цены слабо зависят от расходов производителя, поскольку определяются соотношением спроса и предложения. При недостатке предложения и наличии платежеспособного спроса цены могут расти достаточно долго. Особенно когда существует плоская шкала налогообложения доходов (нет налогового механизма изъятия сверхприбыли).
Именно такая ситуация сложилась со столичным жильем. Средняя рыночная цена в настоящее время существенно превышает себестоимость строительства. И власть заставляет застройщиков делиться частью сверхприбыли с городским бюджетом. Официально считается, что таким образом компенсируются расходы на городскую инфраструктуру. А по сути это завуалированная форма налога на инвестора. Его размер определяется в ходе аукциона за право застройки того или иного участка. Кто из претендентов предложит городу большую долю, тот и победитель. В дальнейшем эти деньги идут на городские жилищные программы.
Наивно полагать, что если город откажется от своей доли, то застройщик снизит цену. Но, как известно, за все платит конечный потребитель. А на рынке все еще продолжается процесс спекулятивного роста цен на жилье, хотя появились признаки снижения темпов роста цен...

Рынок. Контроль над застройщиками

Постановление Правительства РФ от 11 мая 2006 г. N 282 "О предоставлении застройщиками отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства" было принято в соответствии со ст. 23 Закона "О долевом строительстве". Данная статья предполагает, что необходимо определить орган, который будет осуществлять государственное регулирование, контроль и надзор в области долевого строительства. Хотя Закон "О долевом строительстве" вступил в силу более года назад, по нему начали работать лишь несколько строительных компаний - в их числе "Система Галс", "СТ Регион", "МИАН-Девелопмент". Большинство же компаний предпочитает работать по альтернативным схемам, поскольку Закон N 214-ФЗ предусматривает слишком жесткие санкции в случае нарушения застройщиком своих обязательств перед дольщиками.
С прошлого года в Москве не утихают митинги дольщиков, которые по тем или иным причинам не могут получить квартиру. По статистике, жертвами застройщиков стали около 80 тыс. российских семей, из которых 15 тыс. из Москвы, 20 тыс. из Московской области и 12 тыс. из Санкт-Петербурга. Поэтому ежеквартальный контроль над финансовой отчетностью застройщика со стороны ФСФР помог бы вселить в новых дольщиков некую уверенность в добросовестности застройщика.
Поскольку многие застройщики обходят Закон N 214-ФЗ, то под действие нового Постановления о финансовом контроле они не подпадут. Поэтому риск для дольщиков останется существенным, ведь участие в долевом строительстве не является сделкой, прямо предусмотренной Гражданским кодексом. Риски дольщиков при заключении сделок с недвижимостью не уменьшатся, так как большинство заключаемых договоров с застройщиками - это альтернативные схемы (вексельные, предварительные договоры и т.д.). Таким образом, все еще нет универсального инструмента, который мог бы обезопасить дольщиков от недобросовестных застройщиков.
Между тем Закон N 214-ФЗ продолжает серьезно влиять на рынок. В частности, вступление в силу этого Закона спровоцировало дефицит новостроек. Дело в том, что в соответствии с Законом N 214-ФЗ затраты на проектирование объекта и подготовку к строительству оплачивает застройщик, который на данной стадии еще не имеет права привлекать средства дольщиков. Кроме того, сейчас существенно увеличился период предпроектной разработки площадки (подготовка документации и т.п.).
Кроме того, те строительные компании, которые завершили строительство домов, не спешат продавать в них квартиры. Как констатируют сами застройщики, сейчас им намного выгоднее продавать по нескольку квартир, растягивая вывод жилья на рынок и постоянно увеличивая его стоимость. Безусловно, комплекс мер по защите дольщиков и созданию более благоприятных условий для деятельности строительных организаций позволит сделать ситуацию на рынке менее напряженной.

Градостроительное зонирование: противостояние правового
и административно-технократического подходов
к регулированию градостроительной деятельности

Современная ситуация в России характеризуется противостоянием двух моделей градостроительного регулирования.
Первая модель, относительно новая для России, появилась в ответ на изменение политического и экономического строя и движется в направлении рыночной экономики, демократических прозрачных процедур. Эта модель представлена в данных Рекомендациях. По существу это модель, отринувшая неадекватную новым условиям идеологию советского градостроительства, но использующая все наработанные в то время технические и методические средства. Ключевым элементом этой модели, которую можно назвать правовой, является градостроительное зонирование. Правовая модель закреплена градостроительным и, отчасти, земельным законодательством федерального уровня.
Вторая модель является продуктом инерционного воспроизводства советской системы управления в сфере градостроительства, попытками ее адаптации к рыночным условиям. Эта модель сохраняет дух и идеологию советского административного градостроительства при внешнем камуфляже в виде псевдоправовых процедур. По своему содержанию это административно-технократическая модель. Она является по преимуществу продуктом московской бюрократии, вовлеченной в сферу строительного бизнеса, и частично перенимается некоторыми субъектами Российской Федерации, которые пытаются следовать столичному примеру. Большинство нормативных актов и процедур, проводимых в рамках такой модели, противоречит федеральному законодательству.
Таково положение дел на данный момент. Поскольку это противостояние является самым важным вопросом для дальнейшего развития градостроительной деятельности в России, представляется необходимым вскрыть его содержание.
Обратимся к опыту Москвы.
Под девизом "внимательного отношения к каждому случаю строительства и контроля за архитектурным обликом города" московская модель регулирования градостроительной деятельности сохранила и развила основной прием градостроительного регулирования советского периода - индивидуально-выборочный подход к каждому конкретному субъекту и объекту градостроительной деятельности. Для каждого инвестора регламенты определяются только индивидуально - на основе обязательной предпроектной проработки планируемого здания и земельного участка со множеством предварительных согласований. Застройщики практически никогда не используют впоследствии этот "проект", несмотря на то, что выданный им регламент и параметры строительства отслеживаются очень строго. Это специальное, "коррупционное проектирование" в поддержку системы индивидуально устанавливаемых регламентов использования участка. Кстати, этой процедурой косвенно подтверждается исходная неопределенность существующей градостроительной документации более "высокого уровня" с точки зрения установления прав собственников на использование и развитие земельных участков и другой недвижимости. Весь "разрешительный" процесс движется долго и непредсказуемо.
Напомним, что градостроительное зонирование адресовано напрямую собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков и другой недвижимости, а также инвесторам (или застройщикам), желающим осуществить какое-либо строительство. Его цель - прояснить заранее их права на использование и развитие их недвижимости, а также процедуры, по которым они должны двигаться, минимизируя количество "посредников" и тем самым - непродуктивные затраты. Это позволяет собственникам и инвесторам оценить свои затраты и ожидаемые доходы от инвестиционного проекта до начала проектирования с минимальными издержками по времени.
В Москве дело обстоит прямо противоположным образом. Система градостроительного регулирования адресована управленцам и проектировщикам и на них замыкается. Только "из их рук" правообладатели и инвесторы могут получить информацию (после оплаты работ по ее специальной подготовке) о правах использования недвижимости. Так, в официальной брошюре НИИиПИ Генерального плана г. Москвы, поясняющей принципы и методы региональной системы регулирования, указано, что: "...целью градостроительного зонирования территории Москвы является установление градостроительных условий использования территории города, обеспечивающих экологическую безопасность, культурную преемственность, социальный комфорт, экономическую эффективность и устойчивость градостроительного развития столицы" (с. 4). "Материалы градостроительного зонирования территории г. Москвы используются для:
- включения соответствующих показателей перспективного использования территории в состав исходно-разрешительной и градостроительной документации;
- оценки эффективности существующего использования территории;
- оценки инициативных проектных предложений на соответствие Генеральному плану г. Москвы, градостроительным планам административных округов... районов, территорий особого статуса;
- включения и учета соответствующих показателей использования территории при установлении земельных и имущественных отношений;
- информирования жителей города Москвы и других участников градостроительной деятельности (инвесторов, застройщиков, предпринимателей) о перспективах градостроительного развития территории;
- проведения экспертизы, согласования и утверждения проектной и разрешительной документации...;
- рассмотрения судебно-арбитражными органами конфликтных ситуаций и случаев нарушения правовых норм, связанных с использованием территории" (с. 43).
Здесь есть все, кроме самого главного - установления содержания и объема прав использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Документы градостроительного зонирования Москвы не дают правообладателям недвижимости и инвесторам такого права напрямую и непосредственно. Управленцы и сотрудники научно-исследовательского института под прикрытием "градостроительного зонирования" заняты захватывающей творческой деятельностью. Только они, и никто другой, в результате этих действий могут определить права использования недвижимости в индивидуальном порядке. До тех пор пока такие действия не произведены (по индивидуальным заявкам и за отдельную плату), нет и не будет знания о правах использования недвижимости, несмотря на номинальное наличие "градостроительного зонирования". Вот почему такое зонирование является не чем иным, как псевдозонированием - камуфляжем, прикрывающим административно-бюрократическую систему.
В Законе от 9 декабря 1998 г. N 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы" указано, каковы должны быть регламенты (типы функционального назначения - ст. 3 - 4, типы строительного назначения - ст. 5 - 6, типы ландшафтного назначения - ст. 7 - 8) и как они должны разрабатываться (ст. 10 - 15). Самих же регламентов Закон не содержит. Как уже говорилось, они появляются только в конце многоступенчатой системы проектных проработок и согласований и только индивидуально.
Ключевая норма этого Закона следующая: "Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости... устанавливаются Правительством Москвы". Это означает самое главное: не градостроительное зонирование (несмотря на его номинальное наличие), которое согласно федеральным законам должно утверждаться представительными, а не исполнительными органами власти, предопределяет в Москве для правообладателей недвижимости и инвесторов ответы на ключевые для них вопросы, а индивидуальные решения чиновников по персональным запросам.
Противоречащая федеральному законодательству норма была "преемственно развита" до логического завершения более поздним Законом города Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", который ввел институт так называемых индивидуальных актов разрешенного использования каждого земельного участка. Например, в п. 1 ст. 27 указанного Закона содержится норма, посредством которой узурпируется полномочие представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: "Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы".
То, что в московской практике называется "градостроительный регламент", возникает в результате многостадийной и длительной подготовки, последовательно:
1) на этапе генерального плана;
2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;
3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;
4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;
5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;
6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.
Оценивая такое неадекватное понимание градостроительных регламентов и способов их конструирования, необходимо отметить, что на весь неопределенно длинный период разработки таких регламентов будет сохраняться (а точнее - закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях города.
Однако самое парадоксальное состоит в том, что даже если и предположить, что по прошествии длительного времени такие "градостроительные регламенты" будут наконец установлены, то правовая неопределенность не будет преодолена. Дело в том, что таким образом понимаемые "градостроительные регламенты" равнозначны установлению "целевого назначения" и индивидуальных параметров строительства применительно к каждому отдельному земельному участку. Такие регламенты говорят только об одном: "так есть сейчас, и так должно оставаться в дальнейшем". Они не содержат ответ на вопрос, как может быть изменена ситуация на участке в будущем. Чтобы получить этот ответ, правообладателю недвижимости, инвестору потребуется опять разрабатывать "разрешительную документацию" применительно к его инвестиционным намерениям для конкретного участка, несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем "градостроительных регламентов".
Эта противоречащая федеральному законодательству практика представляется как эталон архитектурного контроля за регламентом и действиями инвестора и предлагается другим регионам как образец для подражания.

Этот материал является фрагментом "Рекомендаций по подготовке правил землепользования и застройки", подготовленных Фондом "Институт экономики города" и Фондом "Градостроительные реформы". В полном объеме эти "Рекомендации...", а также "Модель закона субъекта РФ в области градостроительной деятельности" размещены на сайте проекта RWAY-Online...

Кто может быть заказчиком и застройщиком.
Пока не уточнено...

Госдума отклонила в первом чтении проект Закона "О внесении изменений и дополнений в статью 740 Гражданского кодекса РФ и Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ".
Законопроект, внесенный группой депутатов, направлен на уточнение юридических лиц, которые вправе выступать заказчиками и застройщиками при долевом строительстве.
В ст. 740 Гражданского кодекса вносится дополнение, согласно которому заказчик и (или) иные лица, привлекаемые им к выполнению строительных работ, являющиеся юридическими лицами, вправе привлекать денежные средства граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании договора участия в долевом строительстве исключительно в случае, если соответствующее юридическое лицо является обществом с дополнительной ответственностью либо обладает имуществом на праве собственности, позволяющим единовременно погасить все свои обязательства перед гражданами - участниками долевого строительства.
В Законе, касающемся участия в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, уточняется понятие застройщика. Под застройщиком понимается юридическое лицо, являющееся обществом с дополнительной ответственностью либо обладающее имуществом на праве собственности, позволяющим единовременно погасить все свои обязательства перед участниками долевого строительства, или индивидуальные предприниматели, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство. При этом к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты недвижимости, за исключением объектов производственного назначения.
Профильные комитеты Госдумы выступили против принятия законопроекта.
В частности, Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает, что принятие законопроекта может привести к отказу застройщиков от заключения договоров долевого участия в строительстве, применению ими "теневых" инструментов привлечения средств граждан в строительство, сокращению объемов строительства жилья и росту цен на него.
Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству считает, что поскольку законопроект не предусматривает введения лицензирования соответствующего вида деятельности, а также не определяет для юридического лица исключительный предмет его деятельности, то установление запрета на заключение договоров участия в долевом строительстве по признаку организационно-правовой формы застройщика не соответствует принципу универсальной правоспособности коммерческих юридических лиц. Кроме того, Комитет обращает внимание, что ст. 740 ГК РФ регулирует отношения по договору строительного подряда и не регулирует отношения по договору участия в долевом строительстве.
Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам считает, что деятельность застройщика в форме общества с дополнительной ответственностью не может в полной мере гарантировать защиту прав участников долевого строительства. При этом Комитет обращает внимание, что, определяя жесткие требования к застройщикам - юридическим лицам, законопроект не устанавливает никаких дополнительных требований в отношении застройщиков - индивидуальных предпринимателей, что не соответствует принципу равенства прав участников гражданских правоотношений.

Материал подготовлен
Информационно-аналитическим
агентством "RWAY"

"Правовые вопросы строительства", 2006, N 2