Р.Ф. ЗИГАНШИН

Зиганшин Р.Ф., начальник отдела договоров и учета МУ "Городское жилищное управление - Управляющая компания в ЖКХ г. Ижевска".

Проведение радикальной экономической реформы в России объективно потребовало создания новой правовой основы определенных видов деятельности, в том числе предпринимательской, усиления роли законов в правовом регулировании этой сферы.
В современных экономических условиях развития в России актуальной является проблема надзора (контроля) государства за деятельностью экономических субъектов. Одним из видов такого надзора (контроля) является лицензирование.
Настоящий этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности, отсутствием нормативных правовых актов, разъяснений и четкой политики в данной области. По-видимому, это связано прежде всего с тем, что избыток лицензируемых видов деятельности порождает так называемые административные барьеры, избыток которых, по мнению современных федеральных чиновников, мешает развитию государства с рыночной экономикой.
Оправданно ли такое положение, тем более когда в основу вопроса поставлен один из самых ответственных и особо назревших в России видов экономической деятельности - такой, как капитальный ремонт зданий и сооружений.
В отличие от строительной деятельности, прямой диспозиции, непосредственно регламентирующей отношения сторон, связанные с выполнением капитального ремонта, в действующем законодательстве не предусмотрено. В соответствии с п. 2 ст. 740 ГК РФ правила о договоре строительного подряда применяются к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором.
На основании п. 5.1 ведомственных строительных норм ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения" (утв. Приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. N 312) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.
Согласно приложению N 1 "Основные термины и определения" к указанным ведомственным строительным нормам под капитальным ремонтом здания понимается ремонт здания с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей.
Совершенно очевидно, что проведение капитального ремонта зданий, при осуществлении которого используются различные механизмы и спецтехника, иное оборудование для реализации поставленных задач (следует учесть при этом, что состав работ по капитальному ремонту может быть относим к любым вещам и элементам здания, нуждающимся в капитальном ремонте), создает повышенную опасность для окружающих, риск нанесения ущерба различной квалификации как используемым оборудованием в работе, так и самим объектом капитального ремонта. В подтверждение чего ст. 1079 ГК РФ определена практически безусловная ответственность (за исключением непреодолимой силы, умысла потерпевшего или выбытия источника повышенной опасности в результате противоправных действий других лиц), согласно которой юридические лица и граждане, чья деятельность связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной связанной с ней деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Таким образом, из указанного следует, что деятельность, связанную с капитальным ремонтом зданий, необходимо относить к лицензируемым видам деятельности. При этом в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определено понятие лицензируемого вида деятельности - это вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с излагаемым Законом.
Однако если обратиться к отсылке - Федеральному закону от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в перечне видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, установленном ч. 1 ст. 17 данного Закона, деятельность, связанная с "обычным" и самым распространенным капитальным ремонтом зданий и сооружений (в том числе деятельность по текущему ремонту здания и его элементов), в качестве подлежащей лицензированию не предусмотрена. В соответствии с пп. 39 и 41 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части возможного отнесения к капитальному ремонту зданий и сооружений лицензированию подлежат исключительно производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (пп. 39), а также деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (пп. 41), конечно, если данные объекты реставрации (памятники) являются зданиями.
На практике существующие на рынке субъекты, осуществляющие ремонтные работы (не относящиеся к видам деятельности, предусмотренным пп. 39 и 41 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ) в отношении зданий, обеспечены лицензиями на право осуществления работ по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности, однако на оборотной стороне документа, подтверждающего наличие лицензии, указывается состав вида деятельности, на осуществление которого выдана лицензия, и ее регистрационный номер . Это целый перечень, достигающий нескольких десятков отдельных видов деятельности.
--------------------------------
Приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 12 мая 2004 г. N 15 "Об оформлении документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление видов деятельности, лицензирование которых отнесено к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" (с изменениями от 21 июня 2004 г., 14 июня 2005 г.).

Каково же основание данного обстоятельства, когда основным нормативным правовым актом, устанавливающим виды деятельности, подлежащие лицензированию, Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", определен исчерпывающий перечень, не предусматривающий те составы видов деятельности, которые указываются на оборотной стороне документа, подтверждающего наличие лицензии?
Согласно ст. 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:
- утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;
- определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;
- устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по видам деятельности, связанным в том числе со строительством зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
В связи с чем Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174 утверждено Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом. Согласно п. 1 данное Положение определяет порядок лицензирования деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, осуществляемой юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями (при осуществлении строительства, расширения, реконструкции, капитального ремонта и технического перевооружения). Деятельность по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика. Из чего следует, что указанные строительно-монтажные работы, а также исполнение функций заказчика-застройщика являются составной частью деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности. Что касается функций заказчика-застройщика, возможно, это и так, тем более что данное обстоятельство закреплено судебной практикой , хотя доводы не убедительны, приведенная аргументация Верховного Суда РФ представляется довольно слабой . Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации установлено, что суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в объем понятия "деятельность по строительству зданий и сооружений" входит не только производство работ по возведению зданий и сооружений, но и исполнение функций заказчика-застройщика, непосредственно связанных со строительством и являющихся его составной частью. Без выполнения этих функций производство работ по возведению объектов невозможно. В связи с этим довод заявителя, что отнесение оспариваемым пунктом Положения функций заказчика-застройщика к деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности означает установление дополнительного вида деятельности, подлежащего лицензированию, несостоятелен.
--------------------------------
Решение Верховного Суда РФ от 2 октября 2003 г. N ГКПИ03-1073; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N КАС03-603.
Занковский С.С. Предпринимательские договоры / Отв. ред. Лаптев. М.: Волтерс Клувер, 2004. (Серия "Библиотека профессионала" / Российская академия наук.)
Положение о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174.

К сожалению, вопрос об отношении деятельности, связанной с выполнением работ по ремонту зданий и сооружений, к составу деятельности по их строительству законодателем и в судебной практике не рассматривался. Однако факт остается фактом, субъектом экономической деятельности ремонтные работы осуществляются на основании лицензии на право осуществления работ по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности, при этом органом, осуществляющим функции по лицензированию деятельности, указывается конкретный состав видов деятельности, на осуществление которого выдана лицензия работ.
Указываемый вид деятельности определяется органом, осуществляющим функции по лицензированию, на основании Состава (так называемого классификатора) видов деятельности по проектированию, строительству и инженерным изысканиям, лицензирование которых отнесено к компетенции Госстроя России (утв. Госстроем РФ 7 октября 2002 г.). Однако данный документ нормативным правовым актом не является, не опубликован и не зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ, что очевидно свидетельствует о его несостоятельности. В силу ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На основании п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Изложенное законодателем закреплено также следующими правилами и разъяснениями - в соответствии с п. 19 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" и п. 27 Приказа Минюста РФ от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
В связи с чем никакие иные документы при определении видов лицензируемой деятельности, кроме действующих в рассматриваемой отрасли - Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановления Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174, не могут быть применены. Поэтому включение в состав работ по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности не урегулированных действующим законодательством видов деятельности, на осуществление которых выдана лицензия, неправомерно.
Таким образом, установление специальными положениями перечня работ и услуг по рассматриваемым видам деятельности как это регламентировано ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ, законодателем не осуществлено.
Из буквального толкования понятия лицензируемого вида деятельности, согласно ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", следует, что это вид деятельности, на осуществление которого требуется получение лицензии в соответствии с указанным Федеральным законом. На основании ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ в перечне видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, ремонтные работы в отношении зданий и сооружений не предусмотрены. Исключение могут составить отмеченные выше виды деятельности по ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). П. 1 Положения о лицензировании деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом (утв. Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174) приведено уточнение, согласно которому деятельность по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика. На основании чего можно заключить, что включение деятельности по капитальному ремонту зданий и сооружений (не относящихся к объектам пожарной безопасности и культурного наследия) раскрывает лишь содержание деятельности по строительству зданий и сооружений, подлежащей в силу закона лицензированию, а не обязательства по лицензированию отдельных видов ремонтных работ.
На основании вышеизложенного, учитывая отсутствие в рассматриваемых нормативных правовых актах прямого и однозначного требования по лицензированию ремонтных работ в строительном подряде, отсутствие их законодательно действительного перечня, можно сделать вывод о том, что работы по капитальному ремонту зданий и сооружений, в т.ч. по любому иному ремонту, за исключением относящихся к объектам пожарной безопасности и культурного наследия, лицензированию не подлежат.
Данное обстоятельство настораживает, тем более тогда, когда в России из 3 млрд. кв. м жилищного фонда более половины нуждается в ремонте (не говоря уже о социально значимых общественных объектах - школах, детских садах, больницах и т.д.). Некоторые дома не ремонтировались - не последние 15 лет: по 40 - 50 лет не ремонтировались. Поэтому мы наблюдаем тревожную тенденцию постоянного увеличения объемов ветхого жилья. Сегодня объем ветхого жилья по стране составляет 93 млн. кв. м, из них аварийного - более 11 млн. кв. м, 11,2 млн., если быть точным. Таков масштаб этого, без преувеличения, бедствия. По-другому и не скажешь .
--------------------------------
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г.

Впервые в истории страны государством данная ситуация рассматривается, и не просто рассматривается, а создаются беспрецедентные условия для разрешения сложившегося положения. Не случайно в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом и т.д. в рекордно короткие сроки (2 месяца) был подготовлен, принят и подписан Президентом РФ Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", вступающий в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования . Согласно ст. 3 данного Закона создается государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который в срок до 1 января 2008 г. утверждает лимиты предоставления финансовой поддержки за счет своих средств, рассчитанные для каждого субъекта Российской Федерации. Лимит для соответствующего субъекта Российской Федерации рассчитывается как произведение общего объема средств Фонда в размере 240 млрд. рублей и частного от деления общей площади жилищного фонда такого субъекта Российской Федерации, по данным статистической отчетности на 1 января 2007 г., на общую площадь жилищного фонда Российской Федерации, по данным статистической отчетности на 1 января 2007 г., но не может быть более 8 млрд. рублей и менее 500 млн. рублей .
--------------------------------
Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" N 162 от 27 июля 2007 г.
Ст. 17 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

Более того, Президентом Российской Федерации обозначено развитие юга России в качестве одного из основных приоритетов социально-экономической политики нашей страны на среднесрочную перспективу . В результате чего в связи с предстоящими в России в 2014 г. XXII зимними Олимпийскими играми и XI зимними Паралимпийскими играми, в целях обеспечения подготовки к проведению Олимпийских игр, Российской Федерацией приняты амбициозные, не меньшие по сравнению с предыдущими, обязательства и заявлены гарантии перед всем миром, связанные со строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом олимпийских и туристических объектов, транспортных и инженерных инфраструктур, объектов здравоохранения и т.д.
--------------------------------
Постановление Правительства РФ от 8 июня 2006 г. N 357 "О Федеральной целевой программе "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)".

В таких условиях проблема в лицензировании ремонтных работ в строительном подряде очевидна, разрешение ее не терпит отлагательства. Когда государством приоритетными определяются задачи по ликвидации аварийного жилищного фонда, развитию регионов страны, когда будут потрачены колоссальные объемы средств на выполнение капитального ремонта, недопустимо упускать из виду следствие начинаний - первичный государственный контроль за деятельностью подрядных организаций. Определенный "бюрократический барьер" все же стоит безопасности, здоровья и жизни миллионов граждан страны.
На этом необъяснимые явления в рассматриваемой отрасли не заканчиваются. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" признаны утратившими силу с 1 июля 2007 г. положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" о лицензировании ряда видов деятельности, в том числе и Положения о лицензировании проектирования зданий и сооружений, строительства зданий и сооружений, а также инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Так, в течение более полугода с момента вынесения указанного Закона (хотя первоначально отменить лицензирование в области строительства предлагалось с 1 января 2007 г. ) чувствовалась полная неразбериха перспективы в области лицензирования строительной и ремонтной деятельности. По сути упомянутого нормативного правового акта с 1 июля 2007 г. не подлежали лицензированию не то что ремонтные работы, а строительная деятельность в целом. А это значит, что любой, абсолютно любой субъект предпринимательской деятельности, не обладающий ни квалификацией, ни навыками, ни материальными ресурсами, был вправе осуществлять строительную деятельность, заключать договоры строительного подряда на строительство объектов различных уровней ответственности, в том числе участвовать и быть победителем в конкурсах на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.
--------------------------------
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Конечно, можно предположить, что государство такого антисоциального явления не допустит, отменит принятое решение либо продлит его (как это было при принятии Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ). Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Федеральное государственное учреждение "Федеральный лицензионный центр при Росстрое" (ФГУ "ФЛЦ") в своих официальных сайтах на все задаваемые вопросы о лицензировании строительной деятельности после 1 июля 2007 г. представляли штатные ответы: 1. "Вопрос регулирования видов деятельности в строительной отрасли после 01.07.2007 относится к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 2. "В настоящее время в Государственную Думу поступают предложения органов власти субъектов Российской федерации и профессиональных сообществ о продлении лицензирования в строительной отрасли и внесении соответствующих изменений в Закон о лицензировании". А после 1 июля 2007 г. лицензирующий орган и вовсе прекратил принимать заявления от соискателей лицензии.
Итак, после 1 июля 2007 г. худшие опасения подтвердились, на смену Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 252-ФЗ "О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" ни Закон о саморегулируемых организациях, в обязанности которых, предположительно, должна была входить сертификация субъектов строительной и ремонтной деятельности, ни какие-либо иные нормативные правовые акты приняты не были. Лицензирование строительной деятельности с 1 июля 2007 г. было действительно отменено. Только спустя 19 дней Президент РФ подписал Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" по вопросам лицензирования строительной деятельности", согласно которому лицензирование видов деятельности, связанных с проектированием, строительством зданий и сооружений, инженерными изысканиями для строительства зданий и сооружений, прекращается с 1 июля 2008 г. Данный Федеральный закон вступил в силу со дня его официального опубликования - с 25 июля 2007 г. .
--------------------------------
Российская газета. N 159. 25 июля 2007 г.

Указанное свидетельствует, что на протяжении почти месяца в современной России фактически отсутствовал порядок лицензирования строительной отрасли. Подобный пробел и безответственность в законодательстве поражают своим размахом. Понятно, что государство рассчитывает при таком раскладе событий на государственную экспертизу проектов и архитектурно-строительный надзор, но каким образом будут осуществляться строительные работы, видимо, не важно. А потому тема данного вопроса не исчерпана, поскольку очевидно, что рынок строительной отрасли пополнился в разы, как было отмечено выше, неспособными и недобросовестными субъектами подрядных правоотношений. Уверен, что отклик этого, вместе с отсутствием действующего правового режима лицензирования деятельности по капитальному ремонту, не заставит себя долго ждать и строительная отрасль (в том числе связанная с выполнением отдельных видов ремонтных работ), учитывая ее масштабность на данном рубеже, все же войдет в особую группу лицензирования. При этом не стоит забывать, что новый срок прекращения лицензирования не за горами - 01.07.2008 и законодателю следовало бы ускорить темп развития и определения правового режима лицензирования в рассматриваемой области.

"Бюллетень нотариальной практики", 2008, N 2